泸西县大沙地电站诉泸西县人民政府、泸西县云鹏电站建设协调指挥部不履行行政补偿义务及行政赔偿案
【审理法院】【颁发文号】【审结日期】
云南省高级人民法院行政裁定书
（2008）云高行终字第3号
上诉人（一审原告）泸西县大沙地电站。
法定代表人王洪，该电站站长。
委托代理人马巍，云南兴天平律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王泳，云南兴天平律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人（一审被告）泸西县人民政府。
法定代表人刀剑，该县县长。
上诉人（一审被告）泸西县云鹏电站建设协调指挥部。
负责人方鸫，该指挥部主任。
以上二上诉人共同委托代理人李俊华，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
以上二上诉人共同委托代理人周凤清，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人（一审第三人）云南华润电力（红河）有限公司。
法定代表人王帅廷，该公司董事长。
委托代理人汤荣，云南上义律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
泸西县大沙地电站诉泸西县人民政府、泸西县云鹏电站建设协调指挥部不履行行政补偿义务及行政赔偿一案，红河哈尼族彝族自治州中级人民法院于2007年9月11日作出（2007）红中行初字第9号行政判决，一审原告泸西县大沙地电站、一审被告泸西县人民政府、泸西县云鹏电站建设协调指挥部、一审第三人云南华润电力（红河）有限公司均不服，向本院提起上诉。本院于2007年12月25日受理本案后，依法组成合议庭于2008年1月22日公开开庭进行了审理，上诉人泸西县大沙地电站的法定代表人王洪及其委托代理人马巍、王泳；上诉人泸西县人民政府的委托代理人李俊华、周凤清；上诉人泸西县云鹏电站建设协调指挥部的负责人方鸫及其委托代理人李俊华、周凤清；上诉人云南华润电力（红河）有限公司的委托代理人汤荣到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审认定，原告所属冒烟洞五级电站（也称王洪电站），经县（被告）、州、省计委及水电等相关部门立项审批，于1999年11月11日开工建设，2002年5月2日并网发电。2000年4月12日被告将原告的冒烟洞五级电站作为重点扶贫项目报红河州扶贫办，红河州扶贫办同意被告上报意见并安排扶贫贷款300万元。同年9月22日，云南省扶贫办作出立项批复，并安排扶贫贷款800万元。2001年2月在泸西县人民代表大会第十二届四次会议上，被告将原告的冒烟洞五级电站列入"十五"规划，作为水能资源开发的重点建设项目；2002年原告取得了《中华人民共和国取水许可证》（有效期限为2002年1月8日至2006年1月8日）；2000年至2006年，原告与泸西县电力集团有限公司签订了电站联网协议，原告向泸西县林业局、泸西县国土资源局交纳了建设电站征用的部分林地、土地费用，电站用地手续正在办理中。2006年11月30日，经原告委托，云南鼎丰司法鉴定中心鉴定，原告所属的冒烟洞五级电站资产投资价值为34619602.85元。2002年6月经省计委审批，第三人云南华润电力（红河）有限公司在位于红河州泸西县与文山州邱北县交界的南盘江河段（原告的冒烟洞五级电站下游十八公里处）建设云鹏水电站，于2003年8月开工建设，2004年4月22日第三人与被告签订了《委托泸西县人民政府处理施工用地征地和水库淹没补偿事宜的协议》，2006年底拦江大坝建成后蓄水。2006年3月17日原被告签署《关于王洪电站拆除协议》，1、急需拆除的王洪电站未有各种合法证件，考虑到政府鼓励个体企业发展的政策及王洪电站拆除过程中存在的实际困难，由泸西县云鹏电站建设协调指挥部一次性给予王洪电站拆除补助经费人民币陆佰陆拾万元（￥6600000.00元整）。2、王洪电站必须于2006年5月底以前彻底、干净地拆除并清理完毕急需拆除的所有生产设备及其建筑物、构筑物。3、需要重新建设新电站，其建设地点及方案可由泸西县云鹏电站建设协调指挥部派出技术人员与王洪电站负责人共同选定。县属相关的发改局、土地、林业部门给予大力支持配合。拆迁后重新建设的王洪电站需按照国家建设的有关规定及程序办理相关手续。办理相关手续的所有费用，概由王洪电站负责。4、资金划拨方式：开始拆迁付50%，中期付30%，按期拆完付清余款。
2006年4月10日原告以660万元的约定仅是冒烟洞五级电站的拆除费用而非资产补偿费，应对冒烟洞五级电站资产和迁建所需资金进行补偿，新建电站地点和方案未予落实为由，要求被告协商解决，被告未予答复；2006年10月31日，被告下设的云鹏电站建设协调指挥部发文通知原告尽快自行拆除王洪电站；2006年12月4日，泸西县云鹏电站建设协调指挥部发文通知原告，云鹏电站已具备蓄水要求，决定于近期（3-5天内）下闸蓄水，冒烟洞五级电站务必紧急拆除迁移，2006年12月10日云鹏电站下闸蓄水实验，淹没冒烟洞五级电站。2007年4月16日原告以被告行政不作为，给其造成巨大的经济损失，向红河州中级人民法院提起诉讼，请求：1、判令两被告立即共同履行向原告支付冒烟洞五级电站迁建补偿费34619602.85元；2、判令两被告立即共同履行向原告支付在停产迁建期间不能按时偿还银行贷款及其他融资借款的利息16197299.52元的义务（按至少四年恢复重建时间计算）；3、判令两被告共同赔偿其行政不作为给原告造成的生产损失8529557.64元（按至少四年恢复重建时间计算，每年2132389.41元）；4、如果第三人没有将原告被迁建的资产的安置资金支付给两被告，则请求判令第三人对两被告应向原告支付的款项承担连带支付责任；5、本案诉讼费用由两被告负担。诉讼中，原告增加一项诉请，即要求被告赔偿原告因司法鉴定而发生的10万元鉴定费用。
一审认为，原告大沙地电站起诉被告泸西县人民政府在电力行政管理中行政不作为，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定，原告的起诉未超过诉讼时效。泸西县云鹏电站建设协调指挥部，是泸西县人民政府设立的临时协调办事机构，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定，泸西县云鹏电站建设协调指挥部不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，云南华润电力（红河）有限公司是本案适格的第三人，现第三人云南华润电力（红河）有限公司以其已"分年度、按比例"如期支付了移民安置补偿费，履行了其应当履行的义务的陈述理由成立，本院予以支持。原告大沙地电站所属冒烟洞五级电站，是经有关部门审核批准、被告积极扶持建设的电站，在建设电站的过程中，被告均未提出原告所建电站为违法、违规建设，只是需补办有关手续，进一步完善而已。被告以原告所属冒烟洞五级电站为违法建设的辩解理由不能成立，本院不予支持。原、被告签署的《关于王洪电站拆除协议》，本应为平等主体之间签署的协议，但被告在协议中认定了原告所建冒烟洞五级电站不具有合法手续，具有单方行政强制管理意志，其"协议"的性质已发生了变化，应视为不平等主体之间的"协议"，属具体行政行为，原告的诉讼请求成立，本院应予支持。原告要求被告补偿其冒烟洞五级电站资产损失、解决迁建问题，被告应根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定履行法定职责，而被告一直未予答复，故原告根据上述条例的相关规定，起诉被告行政不作为的理由成立，本院应予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第五项、第五十四条第一款第三项之规定，判决由被告泸西县人民政府在判决生效之日起90日内，对原告冒烟洞五级电站的迁建补偿作出具体行政行为。
一审原告泸西县大沙地电站不服上诉称，一审判决已经正确地认定了冒烟洞五级电站是合法建设的电站，一审被告应当依据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定履行法定职责，一审法院仅原则性地判决"由被告泸西县人民政府在本判决生效之日起90日内，对原告冒烟洞五级电站的迁建补偿作出具体行政行为"，但却回避了一审原告主张的具体迁建补偿费金额的诉讼请求，又遗漏了一审原告关于判令一审被告履行支付停产迁建期间不能按时偿还银行贷款及其他融资借款利息的义务的请求，以及一审原告提出的因一审被告行政不作为给一审原告造成的损害进行赔偿的请求。请求二审法院在维持一审判决的基础上，依法明确支持上诉人在一审中的诉讼请求。
一审被告泸西县人民政府、泸西县云鹏电站建设协调指挥部不服上诉称，一审法院对一审原告所建电站合法与否的认定，超越了人民法院对行政诉讼案件的审查范围，县政府认为一审原告所建的冒烟洞五级电站违法，不予补偿，县政府依法履行了移民安置的职责，不存在行政不作为。一审法院认定事实不清、审判程序违法、适用法律错误。且一审原告的起诉已超过了起诉期限，请求二审人民法院撤销红河州中级人民法院（2007）红中行初字第9号行政判决，依法改判，驳回一审原告的诉讼请求。
一审第三人云南华润电力（红河）有限公司不服上诉称：一审法院认定事实不清、对证据的审核认定不当；一审判决遗漏了一审原告的行政赔偿请求且一审原告的诉讼已超过了起诉期限；一审法院适用法律法规错误，请求二审人民法院撤销红河州中级人民法院（2007）红中行初字第9号行政判决，发回重审或依法改判，驳回一审原告的诉讼请求。
本院认为，本案一审时的被告为泸西县人民政府、泸西县云鹏电站建设协调指挥部。泸西县云鹏电站建设协调指挥部是由泸西县人民政府成立的机构，机构类型为机关非法人。2004年5月27日泸西县人民政府泸政通[2004]25号文《关于授权处理云鹏电站土地林地征用及库区移民搬迁等工作的通知》，授权泸西县云鹏电站建设协调指挥部代表泸西县人民政府处理云鹏电站建设所涉及的土地、林地征用及库区移民等工作。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款："行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告"、第二十一条
"行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告"的规定，本案中泸西县云鹏电站建设协调指挥部处理云鹏电站建设所涉及的土地、林地征用及库区移民等工作没有相关法律、法规的授权，是泸西县人民政府的授权，该授权应视为泸西县人民政府的委托，泸西县云鹏电站建设协调指挥部所实施行为的法律后果应由泸西县人民政府承担。一审法院已认为泸西县云鹏电站建设协调指挥部不是本案适格的被告，又将泸西县云鹏电站建设协调指挥部列为本案被告错误，应当撤销原判，发回重审。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销红河哈尼族彝族自治州中级人民法院（2007）红中行初字第9号行政判决；
二、本案发回红河哈尼族彝族自治州中级人民法院重审。
审 判 长 王 昕
审 判 员 沈 竞 舟
代理审判员 桂 蕾
二 ○ ○ 八 年 二 月 二 十 四 日
书 记 员 陈 璐