夏飞诉徐州市房产管理局撤销房屋所有权证纠纷案
(2002)苏行再终字第002号
江苏省高级人民法院行政判决书
原审原告夏飞，男，汉族，1960年12月30日生，徐州市科翔电气厂厂长，住徐州市雁山小区18号楼4单元102室。
委托代理人刘伟，徐州建伟律师事务所律师。
原审被告徐州市房产管理局。
法定代表人杜文生，该局局长。
委托代理人周中华，该局干部。
原审第三人彭继华，女，汉族，1945年11月2日生，无业，住徐州市纺织西路20号2幢2门401室。
原审原告夏飞诉原审被告徐州市房产管理局（以下简称徐州市房管局）撤销房屋所有权证一案，徐州市泉山区人民法院（以下简称泉山区法院）于1999年7月29日作出（1999）泉行初字第35号行政判决，撤销徐州市房管局徐房权字[1999]15号《关于撤销彭继华、夏飞房产交易和夏飞房屋所有权证的决定》。各方当事人均未上诉。后徐州市中级人民法院（以下简称徐州市中级法院）以原审判决适用法律错误为由进行提审，并于2001年12月21日作出（2001）徐行再终字第5号行政判决，撤销泉山区法院（1999）泉行初字第35号行政判决，维持徐州市房管局徐房权字[1999]15号《关于撤销彭继华、夏飞房产交易和夏飞房屋所有权证的决定》。原审原告夏飞不服此再审判决，向本院提出再审申请。本院于2002年4月10日作出（2002）苏行监字第004号行政裁定，对本案进行提审，并依法组成合议庭审理本案。2002年5月9日进行公开开庭，原审原告夏飞及其委托代理人刘伟，原审被告徐州市房管局委托代理人周中华，原审第三人彭继华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：徐州市房管局于1999年5月31日作出的徐房权字[1999]15号《关于撤销彭继华、夏飞房产交易和夏飞房屋所有权证的决定》(以下简称《撤销决定》)。此《撤销决定》认定：夏飞与彭继华在徐州市房地产市场管理处、徐州市房管局产权监理处办理纺织西路20号房产交易手续，产权转移登记时所提供的要件之一，即该处房产的《国有土地使用权申报证明书》的主要内容均被涂改，系涂改后伪造的《国有土地使用权申报证明书》。此行为违反了《徐州市城市房地产交易管理条例》第四条、《徐州市房屋产权产籍管理办法》第十一条的规定，致使纺织西路20号房产交易、登记的法定要件不完全具有合法性，从而导致该宗房地产的交易、登记行为不具合法性，应予撤销，责任由彭继华承担。根据《徐州市房屋产权产籍管理办法》第十七条第二项之规定,决定撤销夏飞持有的市房字第98304220号房屋所有权证。
泉山区法院（1999）泉行初字第35号行政判决认为：进行房屋买卖交易除应提交房屋所有权证外，还必须提交土地使用权证件，拥有土地使用权是进行房屋买卖交易的必备条件之一；而房屋过户登记则不需要提交土地使用权证件，只需要提交房屋所有权证即可，土地使用权证不是办理房屋所有权转移登记的必备要件。同时，房地产交易行为和所有权转移登记是二个不同性质的法律行为，房地产交易应遵循当事人双方意思表示一致、自愿、合法的原则，系民事法律行为。徐州市房管局作为房屋产权登记的主管机关，法律、法规没有授予其可以撤销这种民事法律行为的权利。争议房屋的所有权转移登记是基于当事人双方的房地产交易进行而成立，在该交易行为没有经有权机关依法定程序撤销前，徐州市房管局作出的撤销房屋所有权转移登记，没有法律依据。据此，判决撤销徐州市房管局《撤销决定》，案件受理费及其他诉讼费共200元，由徐州市房管局负担。
徐州市中级法院（2001）徐行再终字第5号行政判决认为：彭继华在与夏飞办理房屋所有权转移登记时所持有的署名为彭继华的《国有土地使用权申报证明书》有涂改是事实。被涂改的《国有土地使用权申报证明书》不具有合法性。徐州市房管局在为彭继华、夏飞办理核准转移登记时，未能尽到甄别彭继华持有的国有土地使用权证件真伪的法定职责，错误地为夏飞办理了市房字第98304220号《房屋所有权证》。徐州市房管局在查明事实的基础上，撤销夏飞持有的《房屋所有权证》于法有据，且体现了有错必纠的法治精神，应予支持。该《撤销决定》中有关撤销该宗房地产交易的内容是文字表述上的瑕疵。泉山区法院将此理解为徐州市房管局对彭继华与夏飞交易行为的撤销，并以徐州市房管局超越职权为由，撤销了该《撤销决定》，这种对文字表述的局限认识，导致了对该《撤销决定》的实际法律后果的忽视，不利于维护行政机关依法行政,亦违反了法律本意。故判决撤销泉山区法院（1999）泉行初字第35号行政判决；维持徐州市房管局《撤销决定》。
原审原告夏飞向本院申请再审诉称：（1）该案一审判决并无不当之处，徐州市中级法院不应再审撤销一审判决。在与彭继华的房屋买卖中，并不存在伪造证件和采取欺骗手段获准登记问题。自己正常购买、支付了购房款并办理转移登记手续,取得了房屋所有权证，合法权益应该得到保护。徐州市房管局《撤销决定》中有关撤销该宗房地产交易的表述即在于撤销夏飞与彭继华之间的房屋交易行为，徐州市中院的再审判决将此认定为"文字表述上的瑕疵"不当。（2）徐州市中级法院的判决没有事实和法律依据。此再审判决遗漏了彭继华在一审期间已补办并领取了国有土地使用权证这一重要事实，且夏飞在一审宣判后不久也已取得了国有土地使用权证。徐州市房管局《撤销决定》所依据的事实已经不复存在。徐州市中级法院没有必要再审予以维持。请求本院撤销徐州市中级法院(2001)徐行再终字第5号行政判决，维持泉山区法院（1999）泉行初字第35号行政判决。
原审被告徐州市房管局答辩称：由于彭继华在一审诉讼期间已取得了国有土地使用权证,因此撤销夏飞房屋所有权证的原因已不存在,故其接受泉山区法院的一审判决。请求本院依法判决。
原审第三人彭继华同意原审原告夏飞的意见和诉讼请求。同时认为其与夏飞的房屋买卖意思表示真实,夏飞取得房屋所有权证是合法的,应该得到保护。
在2002年4月5日进行的申请再审听证会及2002年5月9日进行的再审庭审中,各方当事人对泉山区法院（1999）泉行初字第35号行政判决与徐州市中级法院（2001）徐行再终字第5号再审判决认定的事实无异议,本院依法予以确认。
在2002年4月5日进行的申请再审听证会及2002年5月9日进行的再审庭审中,各方当事人对以下事实均不持异议,本院经审查后依法予以确认：
1993年3月,案外人韩彩荣将座落于纺织西路20号6间私房（即本案争议房屋的前身）赠与原审第三人彭继华。之后韩彩荣将此6间房屋的《房屋所有权证》和《国有土地使用权申报证明书》交于彭继华。彭继华办理了房屋所有权转移登记手续并领取了《房屋所有权证》。但彭继华因故未办理土地使用权变更手续,擅自将韩彩荣的《国有土地使用权申报证明书》中"土地使用者"栏内的"韩彩荣"涂改成为"彭继华",其他栏目作了相应的涂改。彭继华一直持有此涂改的《国有土地使用权申报证明书》,并当作有效证件长期使用。
1994年彭继华申请将此房翻建为二层楼房,由于邻居不同意,又以京城贸易公司的名义申请翻建（彭继华时为该公司法定代表人）,取得了建设工程规划许可证。后彭继华出资建成二层楼房。由于建设工程规划许可证中的建设单位是京城贸易公司,彭继华到徐州市房管局将此房屋从京城贸易公司过户到自已名下,并于1996年5月20日领取了所有权人为彭继华的118106号《房屋所有权证》。后彭继华在建设银行徐州市分行贷款75万元,并以此房屋作为抵押。1996年8月13日徐州市房管局在审核了彭继华118106号《房屋所有权证》及涂改的《国有土地使用权申报证明书》后,办理了抵押手续,并于当日向抵押权人建设银行徐州市分行颁发了第96877号房屋他项权证。
彭继华因无力偿还贷款及其他债务,与夏飞在1998年8月25日签订了售房合同,将房屋以135万元价格卖与夏飞。在夏飞代彭继华偿还建设银行徐州市分行75万元贷款后,建设银行徐州市分行向徐州市房管局申请注销抵押登记,徐州市房管局根据此申请办理了注销抵押登记,并注销了建设银行徐州市分行所持有的第96877号他项权证。1998年10月26日,彭继华与夏飞在徐州市房产管理局办理了房屋交易及转移登记手续。1998年11月6日,夏飞领取了98304220号《房屋所有权证》。
1999年2月夏飞持98304220号《房屋所有权证》、彭继华的被涂改的《国有土地使用权申报证明书》、《房地产买卖契约》到徐州市国土局办理土地过户手续。徐州市国土局发现此《国有土地使用权申报证明书》上有明显的涂改痕迹,即对此进行调查并于1999年5月18日作出徐国土籍（1999）8号《关于宣布涂改的国有土地使用权申报证明书无效的决定》。次日,徐州市国土局对彭继华作出徐国土监[1999]第07号行政处罚决定书,宣布彭继华的《国有土地使用权申报证明书》无效,同时对彭继华罚款2000元。彭继华在收到此处罚决定书的次日缴纳了2000元罚款,并开始重新申办国有土地使用权证。1999年8月2日徐州市国土局为彭继华颁发了徐土国用（99）字第12032号《国有土地使用权证》,彭继华于8月4日领取此证。同年8月13日,徐州市国土局为夏飞颁发了徐土国用（99）字第17017号《国有土地使用权证》,夏飞于8月20日领取此证。此证目前仍然为夏飞所持有。在此期间,徐州市房管局开始调查彭继华的《国有土地使用权申报证明书》涂改的情况,并于1999年5月6日向彭继华发出《补充材料通知》,要求"收到通知后尽快补充提供纺织西路20号房产的土地使用证件。"但在彭继华尚未来得及补充有关材料情况下，徐州市房管局即于1999年5月31日作出《撤销决定》。夏飞对不服此《撤销决定》起诉后,泉山区法院于1999年7月29日作出了（1999）泉行初字第35号行政判决。
另查明：由于案外人闰铮与彭继华之间存在民事债务纠纷,1999年3月2日徐州市中级法院受理了闰铮起诉彭继华借贷纠纷一案。根据闰铮的申请,1999年3月3日徐州市中级法院作出（1999）徐经初字第42号民事裁定,决定查封彭祖酒家价值200万元财产,3月4日徐州市中院向徐州市房管局下达协助执行通知书,要求房管局停止对彭祖酒家房屋产权办理抵押、过户、产权转移等手续。并对该房屋（即本案争议的房屋）予以查封。4月6日,夏飞对徐州市中级法院的民事裁定提出异议,并申请对彭祖酒家予以解封,但徐州市中级法院未采纳此异议。1999年8月24日,徐州市房管局给徐州市中院发函,介绍了房产交易的情况以及彭继华、夏飞均已取得土地使用权证的情况,建议徐州市中级法院对查封问题予以审查处理并盼告结果,但徐州市中级法院未予答复。并于2000年11月2日作出（2000）徐经初字第42号民事判决,判决彭继华支付闰铮欠款425000元,彭继华不服上诉至江苏省高级人民法院,江苏省高级人民法院于2001年2月20日作出（2001）苏经终字第27号民事判决,驳回彭继华上诉,维持原判。
还查明,夏飞在徐州市房管局撤销其持有的98304220号《房屋所有权证》后,于1999年7月19日在徐州市中级法院对彭继华提起民事诉讼,同年7月22日徐州市中级法院作出（1999）徐民初字第99号民事调解书,判令彭继华在15日内补办国有土地使用权证并协助夏飞办理该房的一切交易手续。
本院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》未规定办理房屋转移登记时权利人必须提供的法律文件种类。建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十七条仅规定"申请转移登记,权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。"徐州市房管局《撤销决定》所依据的《徐州市房屋产权产籍管理办法》、《徐州市城市房地产交易管理条例》中也无任何条文规定在办理房屋转移登记时权利人必须提供国有土地使用权证件。因此,在夏飞于1998年办理转移登记时,当时的有关房屋转移登记的法律法规、规章只规定在办理房屋所有权转移登记时,权利人应当提交房屋权属证书,而并未规定权利人必须提供相应的国有土地使用权证件。
我国现行的房地产交易管理制度规定,以买卖形式转让房屋的,买方依法取得房屋所有权证必须经过办理产权交易手续和办理产权过户手续两个程序,房地产行政主管部门则行使核准交易和办理转移登记职权。由于我国目前实行"两证分离"以及两证"权利主体相一致"的原则,因此在办理完交易手续并被核准交易后,再办理转移登记时,房地产行政主管部门要求权利人提供土地使用权证并未对权利人科加特别的义务,也未对权利人设定新的条件。因此虽然相关的法律、法规及规章未规定权利人在申请转移登记时,必须提供国有土地使用权证件,但房地产行政主管部门根据行政管理的实际需要,要求权利人提供相应的国有土地使用权证件并不违反法律的原则精神。但参考建设部2000年9月18日颁布的《简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见》的相关规定,国有土地使用权证并不是办理房屋所有权登记的必收要件。在转移登记时要求权利人提供国有土地使用权证件的目的,仅在于再次确认转让方的房屋所有权和国有土地使用权是一致的,可以进行转让,而并不意味着没有合法土地使用权证件,房屋交易就必然无效;也不能认为如果国有土地使用权证存在一定的权利瑕疵就将必然要撤销已颁发的房屋所有权证。
同时,彭继华的《国有土地使用权申报证明书》存在涂改之情形是显而易见的。徐州市房管局明知存在此情形,仍然多次办理了相关房屋所有权转移登记手续、办理房屋抵押登记手续,并先后为相关权利人发放了房屋所有权、他项权证。在为夏飞办理房屋所有权转移登记时,对《国有土地使用权申报证明书》存在涂改情形也是明知的,但并未对此提出任何异议,即办理了转移登记并为夏飞颁发了98304220号《房屋所有权证》。此系列行为均说明徐州市房管局对于彭继华的《国有土地使用权申报证明书》的效力是认可的,在确认其对房屋拥有无可争议的所有权的同时,事实上亦认可彭继华对房屋所占的国有土地拥有使用权。由于争议房屋一直处于抵押状态并在徐州市房管局办理了抵押手续,因此,夏飞作为普通公民有理由相信该房屋的《国有土地使用权申报证明书》不应当存在任何权利瑕疵。夏飞也没有理由怀疑徐州市房管局在数次办理转移登记中,均未发现此权利瑕疵。夏飞基于对徐州市房管局在此之前数次办理权属登记的信赖,
基于对徐州市房管局核准本次交易的信赖,在办理转移登记时,提交被涂改的《国有土地使用权申报证明书》,是在不明知情况下的善意行为,不属于《徐州市房屋产权产籍管理办法》第十七条第(二)项规定的违法行为。徐州市房管局根据该规章作出《撤销决定》显属适用法律不当。
再者，根据我国现行房屋转让"地随房走"原则,以及房屋所有权证和土地使用权证"两证分离"、两证"权利主体相一致"的原则,彭继华在接受案外人韩彩荣的赠与,并依法取得房屋所有权证后,其必然能够取得房屋所占土地的土地使用权证。此种权利本身并不受彭继华是否去领取新的土地使用权证影响。土地使用权证仅仅是土地使用权的合法凭证。未取得或者未依法取得土地使用权证并不必然导致土地使用权的丧失,而只承担不依法办理土地使用权变更登记的法律责任。彭继华的《国有土地使用权证明书》虽存在涂改,不应影响夏飞拥有的房屋所有权证的效力。在无证据证明夏飞与彭继华之间恶意串通,逃避债务的情况下,夏飞的合法权益应该得到保护。在夏飞办理了转移登记、取得房屋所有权证后,徐州市房管局发现《国有土地使用权证明书》的涂改已影响其作出准确的判断时,本应根据《徐州市房屋产权产籍管理办法》第十六条规定的原则精神,通知有关当事人继续补充材料。但徐州市房管局虽然在1999年5月6日曾经向彭继华发出要求补充国有土地使用证件的通知,并未指定提供补充材料的合理期限,也未送达给夏飞。在作出《撤销决定》时,未合理考虑争议房屋数次交易的历史沿革情况,损害了房屋交易双方当事人的合法权益,损害了交易安全,也损害了行政行为的公信力。因此,徐州市房管局撤销夏飞的房屋所有权证行为显属滥用职权,应依法予以撤销。需要明确的是,徐州市房管局的《撤销决定》中有关"撤销彭继华、夏飞房产交易"的表述,只能认定为对徐州市房管局核准交易行政行为的撤销,而不应是对彭继华与夏飞间房屋买卖的民事行为的撤销。此种撤销仅能说明房地产主管部门在当事人手续不齐备的情况下,根据有关房地产管理方面的规定,不核准房屋交易。但即使房地产主管部门不核准房屋交易或者撤销核准,也并不必然影响房地产买卖契约的效力。
综上,夏飞在办理房屋转移登记时所提供的《国有土地使用权申报证明书》曾经徐州房管局部门多次审查,并均予以认可,因此夏飞提供此《国有土地使用权申报证明书》不应被认定为违反《徐州市房屋产权产籍管理办法》第十七条第(二)项的规定,徐州市房管局作出的《撤销决定》无法律依据。徐州市中级法院的再审判决简单地以被涂改的《国有土地使用权申报证明书》不具有合法性,而撤销已发放的房屋所有权证的判决亦缺乏法律依据。同时,该再审判决未查明在一审判决送达前彭继华已依法取得国有土地使用权证、以及在一审判决送达后夏飞也已依法取得了国有土地使用权证这一客观事实。在泉山区法院的一审判决已发生法律效力,房屋所有权关系已处于稳定状态的情况下,徐州市中院通过再审判决去否定夏飞已取得的房屋所有权证，属认定事实不清、适用法律错误,应予纠正。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第5目及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十八的规定,判决如下：
一、撤销徐州市中级人民法院（2001）徐行再终字第5号行政判决;
二、撤销徐州市房管局徐房权字[1999]15号《关于撤销彭继华、夏飞房产交易和夏飞房屋所有权证的决定》。
一审案件受理费人民币200元由徐州市房管局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 耿宝建
代理审判员 蒋学群
二○○二五月九日
书 记 员 陈 迎