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现行土地权利二元结构有悖于民事权利平等性
摘自:龙房川
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发布时间:2010/8/9

现行土地权利二元结构有悖于民事权利平等性

根据 《 宪法 》 规定,我国土地分归国家和集体所有,由此产生国家土地所有权和集体土地所有权。该两类土地权利为财产权性质,受民事法律调整,属于民事权利范畴。

我国实行上地公有制,国家和集体以外的民事主体不能成为土地所有权人,因此,土地所有权交易也是被法律所禁止的。在这种上地所有制度的框架下,土地所有权高度稳定,“为实现土地资源的有效利用,需要将土地使用权从土地所有权中分离出来。”所以,法律应该允许土地所有者将上地使用权授予或者转移给他人,从而达到资源有效利用和配置的效果。国有土地使用权和集体土地使用权因此被法律创设。

无论是国有土地所有权、国有土地使用权,还是集体上地所有权、集体土地使用权,它们都是民事权利,受民事法律调整,法律对其规制应该符合传统民法基本原则的精神。平等是民法的精髓。法律对于上述权利的规定应该体现此原则。然而,在我国,两大类土地所有权,国有土地所有权和集体土地所有权却有着不同的法律待遇:

1 .国有土地的法律规制

无论是 《 土地管理法 》 、 《 城市房地产管理法 》 ,还是 《 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 》 、 《 城市房地产开发经营管理条例 》 、 《 城市房地产转让管理规定 》 、 《 城市房地产抵押管理办法 》 ,我们都能够从中发现,国家对其所有的土地的开发利用、经营流转是持积极肯定态度的,而且,国家还会制定多方面法律法规来保障国有土地的有效利用和安全交易。

2 .集体土地的法律规制 

( 1 )集体土地的收益权

根据 《 土地管理法 》 第 43 条、 《 城市房地产管理法 》 第 9 条规定,本集体经济组织以外的人员需要使用集体土地进行建设的,必须通过国家征收将集体土地转为国有土地,才能利用该上地。集体土地所有权人若想实现其土地的交换价值,其一般都不能与土地的实际需要人直接进行使用权交易。在集体土地征用过程中,征用土地的补偿标准是国家确定的,而且,标准也相对较低,不能体现土地所有人的真实意愿,也不能反映土地的实际价值。集体土地所有权中的收益权受到法律限制。

( 2 )集体土地的处分权

首先,使用集体建设用地的目的必须是兴办乡镇企业、村民住宅建设和乡(镇)村公共设施、公益事业建设。商品房、营业性娱乐场所等建设项目都被排斥在集体建设用地之上。其次,使用集体建设用地的主体也有所限定。通常来说,只有本集体经济组织及其成员才享有使用权,其他个人、法人或非法人组织均不能独自利用集体建设用地。若集体建设用地要被本集体经济组织以外的人独自使用,该土地必须经国家征用,转为国有土地后才被允许。再者,享有集体建设用地使用权必须经严格的批准程序。这类批准程序规定得纷繁复杂,为集体建设用地使用权的利用增加高昂的成本。最后,集体经济组织或该组织成员一旦取得集体建设用地使用权后,法律限制其再行出让、转让或者转租。只有在集体建设用地企业出现破产、兼并等情况下,集体建设用地使用权才能发生转移。集体土地所有权中的处分权受到法律相当大的制约。集体土地所有人或使用人不能自由处置其权利。

从以上两方面的分析可以见得,法律法规对集体土地权利限制过多。国有土地和集体土地两类所有权最主要的区别体现在所有权权能中的处分权,以及处分权相关的收益权的丰满与缺失上。集体土地所有权具有不完全性,甚至有的学者认为我国集体土地所有权并非真正的所有权。我国的集体上地所有权是残缺的,即完整的所有权权利束中的一部分被删除。之所以存在集体土地所有权权利表征的面目全非,是因为法律法规对其所设的“额外”约束是国家意志的表现。由于国家具有政治权利主体的特殊身份,因而在土地二元制结构中,国家扮演着双重角色,不但是上地所有权这样一个民事法律关系的主体,更是超越平等民事主体地位,决定和控制一切其他所有权人命运的裁判者。为了体现对国有上地所有权的特殊照顾,实现对稀缺的土地赘源收益的多占,国家往往会利用法律法规这一上层建筑来控制集体土地所有权的行使,尤其是控制集体土地收益权和处分权,达到将集体土地的收益转归自己所有的目的。在此情况下,国家实际上是国有土地和集体土地的最大获益者。我国土地法律法规的制定带有国家利用其特殊政治地位剥夺集体土地所有者权利,与民争利的计划经济时代色彩。正因为如此,国有土地所有权和集体土地所有权的法律地位实质上是不平等的。现行法律法规对两类财产性民事权利的规定违背民法平等原则。

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