深圳市人民政府诉张忠、利玉珍房产处理行政纠纷案
（2003）粤高法行终字第14号
广东省高级人民法院行政判决书
上诉人（原审被告）：深圳市人民政府。地址：深圳市深南中路5号。
法定代表人：于幼军，市长。
委托代理人：熊德洲、冯文力，均系深圳市人民政府法律顾问室公务员。
被上诉人（原审原告）：张忠，男，l934年6月26日出生，香港居民。居住地：香港荃湾绿杨新村Q座2008房。香港身份证号码：A308699(5)。
被上诉人（原审原告）：利玉珍，女，1935年l0月7日出生，香港居民。居住同上。身份证号码：B3430l6(8)。
两被上诉人共同委托代理人：张小欢，广东国扬律师事务所律师。
原审第三人：张惠英，女，汉族。居住地：深圳市罗湖区中兴路东园坊47号。身份证号码：44030l260824072。
委托代理人：余加模，系原审第三人之夫。
委托代理人：余杰华，系原审第三人之子。
上诉人深圳市人民政府因与被上诉人张忠、利玉珍房产处理行政纠纷案，不服深圳市中级人民法院（2002）深中法行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定：1980年10月30日，原告张忠、利玉珍与李来富签订了一份《房产转让契》，约定：在李来富私人用地上(罗湖区东园坊62号，占地面积约70．35平方米)，由张、利夫妇投资港币70800元与李幸福(李来富之子)共同兴建两层楼房，建好后各占一半为永久性私人产业。李来富在房产竣工后将约定的1/2房产(建筑面积约152．22平方米，二层半楼房)交付给两原告。1984年6月10日，宝安县清理私房领导小组向李幸福发出编号0302《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》（下称0302号通知），该通知称"你在东园坊建的私人住宅，经过清查核实，占地面积70.35平方米，建筑面积152．22平方米，属非法的私人建房。决定按中共深圳市委[1983]22号、深圳市人民政府[1983]100号文件第三条及有关的规定，对所建私房作下列处理：代港商张忠建私房因其户口不在特区内应作价收归国有。总造价18047.2元，扣除折旧费3083.04元，按14961.16元，由市住宅公司收归国有……"，两原告知道该通知后，曾向深圳市纪律检查委员会提出异议。后两原告既未收到收归国有房屋的作价款，也未接到通知要求搬迁，两原告一直在该房屋居住。至2000年，原告张忠因与第三人张惠英的产权纠纷，才得知在1986年3月7日，深圳市经济特区人民政府清理私人违章建筑办公室给深圳市房产管理公司发文，在该文中决定"该房屋由张惠英买回，房屋的售价为48223.30元，扣除应付给张忠得房屋收购款l8047.20元后，张惠英买房尚需向市房管公司缴款30l76.10元。请市房管公司给予办理收购、购房和房产登记手续。"两原告遂向法院提起行政诉讼。
2000年11月27日，第三人张惠英将在其与余加模名下的东园坊七巷65栋原产权证4247393号分割为深房地字第2000054866号、深房地字第2000054865号及深房地字第2000058232号《房地产证》。
原审法院认为，根据本案证据显示，作为国家职工的李幸福代原告张忠建的私房，已在l984年6月10日，由宝安县清理私房领导小组作出的0302号《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》作价收归为国有。两原告虽在知悉上述0302号通知书后，没有依据《关于清查和处理我市国家干部、职工私人建房问题的报告》第八条第一款规定向人民法院提出申诉，但两原告也未收到该房屋的作价款，且两原告一直居住在该房屋。可见，宝安县清理私房领导小组作出的0302号《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》中的决定事项没有执行。因此，被告认为依0302号通知，涉案私房收归国有，两原告获得部分补偿的答辩理由缺乏事实和法律依据，不予采信。
根据深圳市委[1983]22号、深圳市政府[1983]100号批准执行的《关于清查和处理我市国家干部、职工私人建房问题的报告》第七条规定，在市清理小组作出对私人非法所建房屋作出作价收归国有处理决定后，由房管部门执行。因此，对私人非法建房清理工作的法定主管机构是"深圳市清理私人建房领导小组"。而本案对涉案房产作出处理决定的部门是"深圳经济特区人民政府处理私人违章建筑办公室"，与上述文件确定的主管机构不符。被告也没有举证说明该办公室具有"清理私人建房"的法定职权，因此该办公室于1986年3月7日向深圳市房产管理公司发出的、对李幸福所建房产作出的处理决定，属于超越职权，依法应予撤销。
被告主张原告的起诉超过诉讼时效，应当依法提交证据。被告提交了深圳市规划国土局罗湖分局于l997年11月10日发布的房地产初始登记公告，据以证明原告在公告发布后应当知道对涉案房产的处理情况。但这一证据不能证明原告知道或应当知道深圳经济特区人民政府处理私人违章建筑办公室所作出的具体行政行为的内容，首先，该证据超过法定举证期限，依法不应予以采纳；其次，该公告的发布机关不是作出具体行政行为机关。在被告没有证据证明原告知道或应当知道被诉具体行政行为内容，且具体行政行为涉及房地产的情形下，根据最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释)第四十二条规定，原告的起诉期限可以最长至具体行政行为作出后的20年以内，因此，两原告的起诉并没有超过法定起诉期限。被告认为两原告的起诉已过时效的理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、3目规定，判决如下：一、撤销深圳经济特区人民政府清理私人违章建筑办公室于l986年3月7日向深圳市房产管理公司发出的，对李幸福代张忠所建房产作出的处理决定；二、被告自接到本判决书之日起三个月内，对李幸福代原告张忠所建的房产重新作出处理决定。
深圳市人民政府不服原审判决上诉称：1、被上诉人权利主体不适格，不是被诉决定所指向对象。1984年6月10日宝安县清理私房领导小组作出的0302号通知已生效，涉案房屋的所有权已收归国有，被上诉人的所有权被依法剥离；被诉决定系深圳市清房办向市房产管理公司发出的函件，其内容主要涉及对李来富所建房屋的处分，是对0302号决定的落实，此时该房屋的所有权已收归国有，显然，被诉决定与被上诉人已无利害关系。因此，被上诉人提起行政诉讼主体不适格，原审法院错误地判断两被上诉人仍为涉案房产的合法所有权人，显然与事实不符。2、本案不属于行政诉讼受案范围。被诉决定以具有法律效力的0302号通知书为基础，将已收购为国有之资产售与他人，属财产自由处置行为，其内容具有明显的民事交易行为性质，其形式属于函件，指向对象为市房产管理公司，是内部行文，根本不构成具体行政行为要件。3、被上诉人起诉已过时效。深圳市规划国土局罗湖分局1997年11月10日发布了涉案房地产初始登记公告，被上诉人通过公告知道或者应当知道涉案房地产处理情况；另外，被上诉人与原审第三人曾在1996年11月19日、1997年1月21日两次订立协议，称涉案房地产原建造费是被上诉人付出，被政府征收后，须补地价由原审第三人补齐，并约定房屋用途，可见被上诉人知道了被诉决定的内容，从知道之日起至被上诉人提起诉讼，早过了起诉期限，应驳回起诉。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人答辩称：1、上诉人关于被上诉人权利主体不适格的理由，不符合事实和法律依据。0302号通知书没有执行，本案所涉房屋实际没有作价收购，被上诉人仍享有该房屋的权利。2、不论0302号通知书是否执行，涉案房屋是否已被折价收购，上诉人的被诉决定都是不合法的。根据深圳市委（1983）22号、深圳市政府（1983）100号文的规定，没收或作价收归国有的房屋，原建房人有权选择购买或承租，只有在建房人不愿购买时，才可由房管部门出售或出租给他人，被诉决定却违反规定将被上诉人才可享有的购回权决定由原审第三人享有，非法剥夺了被上诉人的权利；根据深圳市委、市政府的上述文件规定，除妨碍特区建设规划的以外，建房人有权通过罚款、退赔、购回等方式将不合法的私人建房变为合法的私人建房。3、上诉人关于被诉行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的理由不能成立。4、被上诉人的起诉没有超过诉讼时效，被上诉人直至2000年因与原审第三人因本案所涉房屋进行民事诉讼时才知道被诉决定。综上所述，原审判决事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人没有提出书面意见，在法庭审理时表示同意上诉人的意见。
案经法庭审理，上诉人及原审第三人对原审认定被上诉人至2000年才得知被诉的行政行为有异议，认为没有证据证明被上诉人在2000年才得知被诉行政行为，原判也没有查明被上诉人在2000年的哪一个月得知，有证据表明其在1996年、1997年就知道了。对原审判决认定的其他事实，各方均无异议。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条规定："原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……"上诉人认为被上诉人在1996年、1997年就知道被诉决定，其起诉超过起诉期限，根据该规定，应承担举证责任。上诉人提供了深圳市规划国土局罗湖分局1997年11月10日发布的房地产初始登记公告、被上诉人与原审第三人1996年11月19日、1997年1月21日两次订立的协议，以证明被上诉人早知道被诉决定。深圳市规划国土局罗湖分局1997年11月10日发布的房地产初始登记公告记载有：申请人为张惠英、余加模，房地产名称为东园坊65号，房屋层数为三层。该公告没有涉及被诉决定，凭该公告不能证明被上诉人已知道被诉决定。被上诉人与原审第三人1996年11月19日及1997年1月21日签订的协议，虽有涉案房地产原建造费由被上诉人付出，被政府征收后，须补地价由原审第三人补齐的内容及约定房屋用途，但没有涉及被诉决定、反映被诉决定的内容，不能证明被上诉人当时已知道被诉决定。因此，上诉人主张被上诉人1996年、1997年已知道被诉具体行政行为，被上诉人的起诉超过法定的起诉期限，缺乏证据证实，原审判决不予采纳是正确的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定："公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。"第四十一条第一款规定："行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。"本案被诉决定于1986年3月7日作出，涉及不动产，且没有告知起诉权和起诉期限，被上诉人2000年知道该决定的内容,2001年8月7日提起诉讼，根据上述规定，其起诉没有超过起诉期限。无论被上诉人是在2000年的哪一天知道被诉决定，其于2001年8月7日提起诉讼，均没有超过起诉期限，因此，原审判决未认定被上诉人具体在2000年的哪一天知道被诉行政行为，并无不当。
二审时原审第三人提供原审法院1987年2月10日作出的（87）深中法群字第4－07号函，以证明被上诉人在1987年已知道被诉的行政行为。该函的全文是："张忠：你的来信已收悉，经我院研究已转宝安县清房办调查处理，因原处理单位有权督促李来富执行原判决，希你直接与该单位联系即可。"该函未能反映被上诉人知道被诉决定，不能证明被上诉人当时已知道被诉决定。
综上，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，原宝安县清理私房领导小组作出0302号通知书后，在被上诉人作出被诉决定前，0302好通知书决定的事项并未执行，有关当事人未依照该通知规定办理有关手续，被上诉人张忠也没有收到通知书确定的作价款14961.16元，因此，上诉人认为涉案房屋已作价收归国有，缺乏事实依据，原审判决未采信上诉人该项理由，并无不妥。被诉决定是上诉人的内设机构"深圳市经济特区人民政府清理私人违章建筑办公室"行使清理私人违章建筑的行政管理职权过程中作出的，并非平等民事主体之间的交易行为，且涉及原审第三人及被上诉人的权利义务，因此，属于具体行政行为。上诉人上诉认为0302号通知书已将涉案房屋收归国有，其将收归国有之资产售与他人，属财产自由处置行为，其内容明显具有民事交易性质，不构成具体行政行为，理由不能成立。
上诉人上诉认为被诉决定的形式属于函件，指向对象为市房产管理公司，是内部行文，不构成具体行政行为。该理由亦不成立。被诉决定发文对象是深圳市房产管理公司，但是，该决定对外发生法律效力，对被上诉人及原审第三人的权利义务产生实际影响，且亦送达原审第三人，因此，属于具体行政行为。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定："与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。"0302通知书并未执行，被上诉人一直居住在涉案房屋，亦未收到作价收归国有的作价款，之后，上诉人作出被诉决定，对涉案房屋作出处理，被上诉人与该行政行为显然有法律上利害关系，其不服该行政行为提起诉讼，符合上述规定，上诉人认为被上诉人与被诉决定没有利害关系，提起行政诉讼主体不适格，理由不成立。
深圳市委、深圳市政府联合以深委【1983】22号、深府【1983】100号批转深圳市清理私人建房领导小组《关于清查和处理我市国家干部、职工私人建房问题的报告》第七条规定："对私人非法所建房屋的罚款；作价收归国有或没收；卖房人非法所得的没收处理，在市清理小组作出决定后，由房管部门执行。"根据该条规定，对私人非法建房清理工作的主管部门是深圳市清理私人建房领导小组。"深圳市经济特区人民政府清理私人违章建筑办公室"作出被诉决定，上诉人未举证说明该办公室具有清查和处理私人建房的法定职权，因此，原审判决认为该办公室对李幸福代张忠所建房屋作出处理，属于超越职权，并判决予以撤销，是正确的。二审中上诉人称该办公室应是深圳市清理私人建房领导小组的具体执行机构，但亦未提供有关证据予以证实，且即使上诉人该说法属实，由于没有法律、法规规章或者其他规范性文件授权该办公室对私人非法建房作出处理，其以自己名义作出被诉决定，缺乏法律依据，依法亦应予以撤销。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人上诉的理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本上诉案件受理费2610元由上诉人深圳市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张占忠
审 判 员 颜 辉
代理审判员 谢卫华
二００三年四月二十二日
本件与原本核对无异
书 记 员 罗伟文
曾银苑