深圳市规划国土局、深圳市有色金属财务有限公司因行政赔偿纠纷不服深圳市中级人民法院(1999)深中法行初字第9号行政赔偿判决上诉案
广东省高级人民法院行政赔偿判决书
（２００１）粤高法行终字第２０号
上诉人原审被告：深圳市规划国土局
法定代表人：刘佳胜，局长
委托代理人：董立坤，深圳市规划国土局法律顾问
委托代理人：武小平，深圳市规划国土局干部
上诉人原审原告：深圳市有色金属财务有限公司
法定代表人：郑海生，董事长
委托代理人：肖才元，广东正翰律师事务所律师
委托代理人：石绍纯，广东正翰律师事务所律师
深圳市有色金属财务有限公司原中国有色金属深圳财务有限公司、深圳有色金属财务有限公司，以下简称财务公司诉深圳市规划国土局以下简称规划国土局行政赔偿纠纷一案，深圳市中级人民法院于２０００年１１月２４日作出１９９９深中法行初字第９号行政赔偿判决。上诉人规划国土局、财务公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审判决认定事实如下：１９９４年１２月８日，新胜包装印刷深圳有限公司以下简称新胜公司与上诉人财务公司签定了抵押贷款合同。合同约定：新胜公司向上诉人财务公司借款８７０万元人民币，借款利率为月息１２‰，逾期加收２０％罚息，借款期限为六个月，从１９９４年１２月１２日起至１９９５年６月１２日止。新胜公司以其位于深圳市宝安区西乡镇固戎村，价值为１３５５．５万元的土地作为贷款抵押物。同月９日该抵押贷款合同经深圳市罗湖区公证处公证，上诉人财务公司按约向新胜公司提供了贷款，同月１２日，将８７０万元的贷款分别汇入新胜公司指定的深圳市罗湖区明泳商店６０万元，深圳香格里拉大酒店有限公司３００万元，百胜珠宝深圳有限公司以下简称百胜公司４７５８９６０元和付财务公司利息３４１０４０元。
新胜公司与百胜公司的法定代表人均为朱百胜。１９９５年５月２０日，上述两公司共同向财务公司申请称：鉴于百胜公司与新胜公司同属一家，新胜公司所贷之款亦为百胜公司所有，申请将新胜公司贷款债务转至百胜公司，并由百胜公司提供物业作抵押。同月２９日，百胜公司以办有深房地字第００５９５２４号《房地产证》的上梅林厂房１、２层作贷款抵押物，与上诉人财务公司签定了合同编号为Ｃ９５０５２７的《抵押贷款合同》，贷款金额为人民币８７０万元，期限为三个月，月息为９．０８‰。同日，该合同经深圳市罗湖区公证处公证。次日，百胜公司经规划国土局办理了�９５�房地押字第０２４４号抵押登记手续。
由于百胜公司逾期不能偿还贷款，上诉人财务公司于１９９６年１月向深圳市中级人民法院提起民事诉讼。同年５月３日，百胜公司被深圳市中级人民法院宣告破产，并成立清算小组进入清算，使该民事诉讼程序转入破产程序。在破产程序中，上诉人财务公司对上梅林工业厂房１、２层房产的优先受偿权未得到确认，后又因百胜公司的破产财产不足以清偿破产费用，深圳市中级人民法院于１９９８年５月２５日以１９９６深中法经三字第０１４号民事裁定书，裁定终结百胜公司的破产程序，使上诉人财务公司的该项民事权益完全不能实现。上诉人财务公司遂于１９９８年６月提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。
对于财务公司提起的行政诉讼一案，深圳市中级人民法院审理认为，规划国土局在百胜公司仅提交"深圳市规划国土局建筑许可证"、"建设工程开工许可证"，而未提交"土地使用权属证明"、"建筑竣工验收证"，其申请不符合法定要件，且未经法定公告程序的情况下，为百胜公司颁发了深房地字第００５９５２４号《房地产证》的行为不合法，建立在不合法的具体行政行为基础上的９５深房押字第０２４４号抵押登记手续亦不合法，而且００５９５２４号《房地产证》涉及的土地在此之前也设立了抵押权，属重复抵押。为此，深圳市中级人民法院于１９９９年５月１０日作出１９９８深中法行初字第１４号行政判决，撤销深圳市规划国土局１９９５年５月５日颁发的深房地字第００５９５２４号《房地产证》，撤销深圳市规划国土局１９９５年５月３０日办理的９５深房押字第０２４４号抵押登记手续。该判决已于１９９９年５月２６日发生法律效力。
对于本行政赔偿案件，一审法院经审理认为，上诉人规划国土局作为房地产登记主管机关，具有依法审查和确认房地产权利，颁发房地产权利证书及依法办理抵押登记等房地产管理的法定职责。规划国土局于１９９５年５月５日颁发深房地字第００５９５２４号《房地产证》及５月３０日办理９５深房押字第０２４４号抵押登记手续的具体行政行为已经被深圳市中级人民法院１９９８深中法行初字第１４号行政判决书确认违法，并予以撤销。本案争议焦点是规划国土局的上述违法行为与财务公司的贷款损失之间是否存在直接因果关系，规划国土局应不应该赔偿财务公司贷款损失及赔偿数额问题。
国家实行房地产登记发证制度，目的在于保障权利人的合法权益，维护房地产市场秩序。房地产权利证书是权利人享有房地产物权的法律凭证，对于房地产权利的登记发证是对房地产物权的公示方法。根据公信原则，凡经主管部门核准房地产登记并颁发房地产权利证书的，均应公信该房地产权利证书记名的权利人拥有该权利证书所记载的房地产权利。依法拥有对该项房地产占有、使用、处分、设置抵押等项权利。因此房地产登记主管机关颁发的《房地产证》除确认了房地产权利人的房地产权利外，很重要的作用是对权利人拥有该项房地产的物权具有公示作用。房地产抵押是抵押人以其合法的房地产以不得转移占有的方式向抵押权人提出债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得价款优先受偿。本案财务公司是在抵押人出具规划国土局颁发的没有任何抵押记载的《房地产证》，才依法经规划国土局办理抵押登记的前提下，确信其抵押权依法成立并发放了贷款。财务公司贷款的前提条件是抵押权依法成立。现在，规划国土局对该项房地产的房地产权登记已被生效的判决予以撤销，附着于该房地产的抵押登记亦同时确认为无效，因而财务公司依据该房地产的抵押登记所设立的抵押权归于消失，其对该房地产的优先受偿权得不到保障。本案财务公司与抵押人百胜公司之间属借贷民事法律关系，且百胜公司在借款时故意隐瞒其房地产已设立抵押的事实，依法依理均应由债务人以自己的财产清偿债务，但百胜公司现已破产终结，原告对该民事权利已经穷尽了实现的途径而不能得以实现。因此，被告违法的核准登记和无效抵押登记行为给原告造成了直接的经济损失。根据《深圳经济特区房地产登记条例》第五十九条："登记机关及其工作人员因不当核准登记，造成权利人损失的，登记机关应负赔偿责任，赔偿费从赔偿基金中列支"的规定，以及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条："国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利"，第二十八条第七项："对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿"的规定，规划国土局的违法行政行为与财务公司的经济损失有着直接的因果关系，应当赔偿财务公司的经济损失。规划国土局的答辩理由不能成立，不予采纳。
根据《企业集团财物公司管理暂行办法》第二十三条第（三）项："对成员单位发放本、外币贷款"的规定，不管是新胜公司还是百胜公司，都不是财务公司的成员单位，财务公司对百胜公司的贷款超出其经营范围，对此不良贷款负有一定过错，因此，其贷款利息本院不予保护。规划国土局应对财务公司８７０万元人民币贷款本金的直接损失予以赔偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条的规定，以及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第二十八条第七项的规定，判决规划国土局赔偿财务公司人民币８７０万元。
上诉人规划国土局不服一审判决上诉称：１、一审法院与本案有重大利益冲突，严重违反法定程序，直接影响到本案的正确判决。深圳中院在破产案件中认定行政机关的具体行政行为无效没有法律依据。为逃避承担司法赔偿责任，草率作出了错误的判决；２、一审法院认定事实不清，证据不足，在若干重要法律事实的定性上采取模糊处理的方式来回避矛盾。上诉人不存在重复办理房地产证和核准抵押登记行为。本局为百胜公司颁发的深房地字００８０９７８号房地产证是对土地使用权的登记，地上没有任何建筑物及其他附着物。根据百胜公司与农业银行嘉宾路支行的申请为其办理的土地使用抵押登记，标的物是上梅林Ｂ４０５―１４宗地的土地使用权，没有地上建筑物。根据百胜公司的申请为其办理的深房地字００５９５２４号房地产证仅仅是对土地上建筑物进行登记，不包括土地使用权，不是重复办证。即使是同一标的物也可以设若干个抵押；３、财务公司违法放贷，不仅贷款利息不能保护，其赔偿请求也不应予以支持；４、一审判决适用《国家赔偿法》第二条、第二十八条第七项的规定，要求上诉人承担赔偿责任是完全错误的，应予纠正。故请求撤销一审判决，改判驳回财务公司的行政赔偿请求。
上诉人财务公司不服一审判决上诉并针对规划国土局的上诉答辩称：１、《企业集团财务公司管理暂行办法》不能作为规划国土局的抗辩依据。该办法是规划国土局在诉讼过程中收集的证据，并不是在具体行政行为作出前持有的材料，该文件不能作为本案的证据；２、规划国土局所谓的"超经营范围"与本案所产生的损失毫无因果联系。本案所涉损失的产生，完全是规划国土局与百胜公司的共同欺诈所致；３、贷款利息应属"直接损失"范围，应由规划国土局一并赔偿。故请求改判，判令规划国土局赔偿其直接损失贷款本金８７０万元及利息５３７９６２７．７３元该利息计至２０００年１２月３１日，并应连续计息至二审审结。
本案在二审中，两上诉人对一审认定的贷款过程、抵押贷款合同签定、抵押登记过程、百胜公司破产清算程序以及本案涉及的行政诉讼问题等基本事实没有异议。对于一审采信的证据和认定的基本事实，本院予以确认。
上诉人财务公司在二审中提供的证据有：１．中国人民银行深圳经济特区分行经深圳经济特区政府同意于１９８４年１０月修正通过的《深圳经济特区非银行性质国营金融机构暂行管理办法》；２．中国人民银行深圳经济特区分行于１９９０年３月２１日给本院"关于中国有色金属深圳财务有限公司业务经营范围的说明"；３．财务公司１９９４年４月２８日的工商变更登记材料；４．与本案上诉人财务公司有关的本院１９９２粤法经上字第２３７号、１９９７粤法经上字第２５３号和２０００粤高法经一终字第５８６号民事判决书；５．深圳市工商局１９９８年１月３日给财务公司颁发的《企业法人营业执照》副本，该营业执照规定财务公司的经营期限自１９８５年８月７日至２０３５年８月７日；经营范围是经营中国人民银行银金管字第０８―０７５１号《许可证书》规定的业务；６．１９９４年３月７日中国人民银行给财务公司颁发的银金管字０８―０７５１号经营金融业务《许可证》，该许可证未明确经营范围包括哪些内容；７．中国人民银行颁发的Ｌ１２９１５８４００４４号《金融机构法人许可证》副本，该证限定财务公司"办理集团公司内部各成员单位的人民币存贷款业务"，有效期是１９９６年１１月２０日至１９９９年１１月１９日。
上诉人规划国土局在二审中提供了中国人民银行１９９５年６月２０日给财务公司颁发的银金管字０８―０７５１号《许可证书》，该证限定财务公司"办理集团公司内部各成员单位的人民币存贷款业务。"
上述证据证实，１９９４年４月２８日之前，上诉人财务公司的经营范围包括"对特区内的企业提供中长期贷款业务。"１９９５年６月２０日以后，经营范围限定在办理集团公司内部各成员单位的存贷款业务。上诉人未能提供证据证明本案贷款发生时，财务公司的经营范围限定在"办理集团公司内部各成员单位的人民币存贷款业务"。
本院认为，上诉人规划国土局作为房地产行政管理机关，具有依法审查和确认房地产权利，颁发房地产权利证书及依法办理抵押登记等房地产管理的法定职责。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定："国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利"。上诉人规划国土局依照职权于１９９５年５月５日颁发深房地字第００５９５２４号《房地产证》以及于同年５月３０日办理９５深房押字第０２４４号抵押登记手续的具体行政行为已经被深圳市中级人民法院作出的１９９８深中法行初字第１４号行政判决确认违法并予以撤销，且该判决已发生法律效力，这就使规划国土局承担行政赔偿责任的前提得到了确认。上诉人规划国土局上诉认为其不存在重复办证和抵押，同一标的物可以设定若干个抵押等，因此认为一审判决认定事实不清。由于规划国土局是否重复办证和重复办理抵押属于１９９８深中法行初字第１４号行政案件审查的问题，本案属单独提起行政赔偿的案件，二者法律关系不同。而且上诉人规划国土局的发证行为和办理抵押登记的行为是否合法的问题，１９９８深中法行初字第１４号判决已作出确认，具有法律效力，在其他案件的审理中无权作出改变，本案作为一起行政赔偿案件，审查的焦点问题是上诉人规划国土局的行政行为是否违法、是否给上诉人财务公司造成损失以及违法的行政行为与损害结果之间是否存在因果关系等，因此，规划国土局提出的上述上诉理由以及与此焦点问题无直接关系的其他上诉理由，均不属本案审查范围，本院不予支持。上诉人财务公司作为非银行金融机构，依法领有经营金融业务许可证和企业法人营业执照，可以经营规定的金融业务。上诉人规划国土局认为上诉人财务公司违反《企业集团财务公司管理暂行办法》关于财务公司只能"对成员单位发放本、外币贷款"的规定，超经营范围发放贷款，其贷款及利息损失不属合法权益，因此不应予以保护。经查，上述办法在本案贷款行为发生之后颁布生效，不能作为认定本案贷款行为是否合法的依据。上诉人财务公司在１９９４年４月２８日变更登记前，规定的经营范围是可以"对特区内的企业提供中长期贷款业务"。上诉人提供的证据不能证实本案贷款行为和抵押登记行为发生时，上诉人财务公司超经营范围发放贷款。上诉人规划国土局亦未能提供当时有法律、法规明确禁止财务公司向其成员以外的单位发放贷款，以及认定该贷款行为违法和不予保护的法律依据。故不能认定本案的贷款行为违法。因此，本案中上诉人财务公司的贷款本金应视为合法权益并予以保护。上诉人规划国土局违法的发证行为和抵押登记行为与上诉人财务公司贷款无法收回的损失之间存在因果关系。《广东省抵押贷款管理条例》第二条规定："抵押贷款是指抵押人向抵押权人提供财产或财产权益作为按期偿还贷款的保证，在抵押人不能按期偿还贷款时，抵押权人有权按照法律的规定，以折价或者变卖抵押物的款项优先得到偿还的贷款方式"。国家实行房地产登记发证制度，目的在于保障权利人的合法权益。房地产权利证书是权利人享有房地产物权的法律凭证。上诉人财务公司与百胜公司签定抵押贷款合同和规划国土局办理抵押登记时，百胜公司持有合法的房地产证。正是由于这一合法的权利证书为本案的抵押贷款奠定了基础，加之房地产管理部门依法进行的抵押登记行为，为贷款的如期偿还提供了法律保障，上诉人财务公司也正是基于这种对法律的信任才将８７０万元贷给百胜公司。在当时的情形之下，如果贷款到期不能偿还，财务公司作为抵押权人的优先受偿权是能够依法得到保障的。然而，由于百胜公司的不当行为和规划国土局的违法抵押登记行为两个因素致使财务公司的贷款到期无法收回。百胜公司已被生效判决宣告破产，财务公司对该项民事权利已经穷尽了通过民事程序实现的途径和可能性，即百胜公司已不可能承担偿还贷款的责任。那么，作为致使财务公司贷款无法收回损失产生的另一个原因，就是规划国土局违法办理房产证和抵押登记行为，也就是说，上诉人规划国土局违法的行政行为与上诉人财务公司的损失之间存在因果关系，依法应当承担行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第二十七条第七项规定："对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿"。《广东省城镇房地产权登记条例》第二十一条规定："……核准登记不当，造成权利人损失的，应当承担赔偿责任。"《深圳经济特区房地产登记条例》第五十九条规定："登记机关及其工作人员因不当登记，造成权利人损失的，登记机关应负赔偿责任，赔偿费从赔偿基金中列支"。根据上述规定，不当登记造成损失尚且要承担赔偿责任，违法登记是更为严重的不当登记，当然应承担赔偿责任。关于财务公司主张的贷款利息应否赔偿的问题。原审认为，根据《企业集团财务公司管理暂行办法》１９９６年９月１９日公布实施第二十三条第三项规定："对成员单位发放本、外币贷款"。百胜公司不是财务公司的成员单位，财务公司的贷款超出经营范围，对此不良贷款负有一定过错，因此，其贷款利息不予保护。本案的抵押贷款发生在１９９５年５月，而上述办法生效于１９９６年９月，不应适用于本案。因此，一审判决关于不予赔偿贷款利息的理由不当，应予纠正。虽然本案中的贷款行为并不违法，上诉人规划国土局依法应当承担行政赔偿责任，但并不必然意味着对贷款利息损失应负行政赔偿责任。国家赔偿法确定了只赔偿直接损失的原则，本案贷款从上诉人财务公司贷出后由新胜公司和百胜公司使用，该笔贷款未存入银行并直接产生利息，利息是预期损失，不是直接损失。况且，百胜公司的不当行为及其破产也是造成上诉人财务公司贷款及其利息损失的重要原因，由上诉人规划国土局既赔偿贷款本金又赔偿贷款利息不妥。因此，上诉人财务公司请求赔偿贷款利息损失的理由不足，一审判决对上诉人主张赔偿贷款利息的诉讼请求不予支持是正确的，应予维持。综上所述，本案两上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 张占忠
审判员 朱 峰
代理审判员 杨雪清
二ＯＯ二年九月十八日
书记员 尹 宁