江苏省江阴东海物业有限公司诉江阴市上由房地产有限公司土地使用权转让合同纠纷案
江苏省高级人民法院民事判决书
(2003)苏民终字第053号
上诉人(原审原告)江苏省江阴东海物业有限公司（以下简称东海公司），住所地在江苏省江阴市益健路。
法定代表人朱秦江，董事长。
委托代理人吴加茂，江苏联盛律师事务所律师。
委托代理人赵金彪，男，东海公司副总经理。
被上诉人(原审被告)江阴市上由房地产有限公司（以下简称上由公司），住所地江苏省江阴市沿江路5号。
法定代表人周勤，董事长。
委托代理人曹志才，江苏曹志才律师事务所律师。
委托代理人王凌，江苏曹志才律师事务所律师。
上诉人东海公司因与上由公司土地使用权转让合同纠纷一案，不服无锡市中级人民法院（2002）锡民初字第036号民事判决，向本院提起上诉。本院于2003年3月17日受理后，依法组成合议庭，于2003年4月18日公开开庭审理了本案，上诉人东海公司的委托代理人吴加茂、赵金彪，被上诉人上由公司的委托代理人王凌，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，1994年12月28日，东海公司与江阴纺织用品厂签订联合开发协议，东海公司以总额为1141.3万元的地价款（包括地上所有建筑物及公共设施）取得座落于江阴市澄江镇河北小街47号、面积约22.6亩的原权属江阴纺织用品厂的国有划拨土地使用权，用于房地产开发建设。
1994年12月31日，江阴市计划委员会作出立项批复：同意东海公司建造商品房20000平方米，投资估算3000万元。
1995年至1999年8月25日，东海公司与江苏金港物业有限公司江阴分公司联合开发上述宗地东侧约10亩土地，建造商品房10905.54平方米。
1997年至1998年间，东海公司在该宗地的西侧独立开发了"祥业楼"商业用房。
2001年7月28日，东海公司与江阴市拆迁建设开发有限公司（以下简称江阴市拆迁公司）就开发剩余的8.18亩土地的土地使用权签订《土地转让协议书》，协议约定：甲方（东海公司）将原所属江阴纺织厂的8.18亩土地的土地使用权以430万元总价转让给乙方（江阴市拆迁公司），甲方配合乙方到土地管理局办理土地变更手续，费用由乙方承担。
2001年8月3日，东海公司与江阴市国土局就讼争的5455.5平方米土地签订了土地使用权出让合同，将土地性质由划拨变更为出让，并约定用途为建设商、住房。同年8月6日，江阴市国土局向东海公司颁发该5455.5平方米土地的国有土地使用权证。同年8月7日，江阴市国土局对东海公司与江阴市拆迁公司就5455.5平方米土地使用权的转让进行审查后，于同日向江阴市拆迁公司颁发了国有土地使用权证。江阴市拆迁公司于2001年8月16日向东海公司支付土地转让款430万元。
另查明，2001年11月6日，江阴市拆迁公司经工商登记变更为江阴市上由房地产有限公司。
又查明，1998年9月，东海公司与江阴市国际家私城签订《租地协议》，约定由东海公司将开发剩余的5455.5平方米土地出租给江阴市国际家私城使用，租赁期满后，地上所有（临时）建筑设施仍归江阴市国际家私城所有。2001年8月9日，东海公司、江阴拆迁公司和江阴市国际家私城三方重又签订《租地协议》，由江阴市拆迁公司代替东海公司继续履行原租地协议。
2002年9月23日，东海公司以其与江阴市拆迁公司之间的土地使用权转让行为违反法律禁止性规定为由，向无锡市中级人民法院提起诉讼，要求确认双方之间的土地使用权转让行为无效，双方各自返还从对方取得的财产。
在原审法院审理过程中，上由公司提供由江阴市国土局出具的证明一份，内容为：江阴市国土局在对土地使用权转让审查中认为，东海公司转让给拆迁公司的5455.5平方米的土地仅仅是14589.54平方米土地中的一小部分，根据立项批复，转让时整个宗地的大部分开发建设已结束，且东海公司已按与江阴纺织厂的联合开发协议约定支付了地价款（包括地上建筑物、公共设施）1143.3万元，从开发投资总额来看早已过半。因此，东海公司将开发剩余的5455.5平方米土地使用权转让给拆迁公司，符合相关法律规定。
以上事实，有东海公司与江阴纺织厂的开发协议、江阴市计委澄计投（1994）542号文件、（1995）20750号国有土地使用权、（1995）20751号国有土地使用权证、1995年6月1日联合开发协议、土地使用权转让协议、土地登记审批表、澄土国用（2001）字第0007810号国有土地使用权证、澄土国用（2001）字第0007821号国有土地使用权证、江阴市国土局证明、租地协议及一、二审庭审笔录等证据证实。
原审法院认为，东海公司与上由公司于2001年7月28日自愿签订的土地使用权转让协议是双方的真实意思表示，江阴市国土局通过双方当事人的土地使用权转让行为审查，认为该转让行为符合法律所规定的关于土地使用权转让的条件后，向上由公司颁发了国有土地使用权证。因此，该国有土地使用权证是双方土地使用权转让的有效凭证。现东海公司申称的转让行为无效的请求因无相应的证据证明，且无正当理由撤销国有土地使用权证，故对该请求不予采纳。据此，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条之规定，作出判决：驳回东海公司的诉讼请求。案件受理费31510元、速递费30元由东海公司负担。
宣判后，东海公司不服，向本院提起上诉。
东海公司上诉的主要理由是：1、东海公司与上由公司于2001年7月28日签订的土地使用权转让协议系东海公司员工王禾未经东海公司董事会同意，与上由公司恶意串通，以明显低于市场价格和评估价格的交易价格将本案争议宗地的使用权转让给上由公司，江阴市国土局对上由公司当日提出的申请未认真依法审查的情况下，于当日就办理国有土地使用权的变更手续，充分说明东海公司王禾、上由公司以及江阴市国土局三方恶意串通，损害东海公司合法利益，这种恶意串通的转让行为应认定为无效行为。 2、上述土地使用权转让协议不仅无效且并未实际履行。江阴国土局与东海公司即原划拨土地使用权人签订了出让合同后，再将该土地的使用权转让至上由公司的名下，该程序仅是出让土地的转让手续，并非对7月28日土地使用权转让协议的确认和履行。 3、争议宗地没有实际投资，未达到完成投资总额25%的出让土地使用权的转让条件，同时由于该地块上有建筑物，上由公司与东海公司签订转让协议时并未将地上建筑物一并转让，更未办理过户登记手续，故该转让协议违反国家法律禁止性规定，因而为无效协议。4、一审判决以江阴市国土局根据双方非法转让行为颁发的国有土地使用权证来作为双方土地使用权转让成立的有效凭证，显属错误。5、江阴市国土局作为本案的利害关系人，其出具的证明不能作为判案的证据。
东海公司上诉请求：撤销原判，确认双方订立的土地使用权转让协议无效，双方各自返还从对方取得的财产，并承担各自所受到的损失，由被上诉人承担本案的诉讼费用。
上由公司答辩认为：
1、东海公司与上由公司之间的土地使用权转让协议是双方真实意思表示且没有违反法律规定，因而合法有效。2、土地使用权转让协议已实际履行。协议签订后，上由公司按约支付了转让款，协议约定的变更登记手续已完成，故转让协议中约定的双方义务已全部履行完毕。3、争议宗地符合转让条件。东海公司转让给上由公司的5455.5平方米的土地使用权仅仅是东海公司于1995年1月20日取得的14589.54平方米土地使用权的一小部分，根据江阴市计委的立项批复，转让时整个宗地大部分开发建设已结束，从开发投资总额来看早已过半。另外，无论是1995年－1999年东海公司与江苏金港物业有限公司江阴分公司的联合开发，还是1997年－1999年东海公司的独立开发，都没有新的立项批复，因此可以认定，项目从始至终只有一个，即江阴计委批复中的项目，开发投资总额的计算也只能以此为依据，东海公司将开发剩余的5455.5平方米的土地使用权转让给上由公司，完全符合法律规定的转让条件。4、国有土地使用权证是土地使用者使用土地的合法凭证。江阴市国土局通过审查双方当事人土地使用权转让行为的审查，认为转让符合法律规定的转让条件，向上由公司颁发了国有土地使用权证。上述审查发证行为，属于政府部门的具体行政行为。东海公司的诉讼主张实质是要否定政府部门的具体行政行为，其主张应当通过行政诉讼的方式解决。江阴市国土局不是本案利害关系人，其作为国土行政主管部门作出的书面证明，证明效力大于一般证据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本案双方当事人的争议焦点是，东海公司与江阴拆迁公司签订的土地使用权转让协议是否具有法律效力。具体表现在：1、协议内容是否系双方当事人真实意思表示；2、协议内容是否违反法律禁止性规定。
本院认为，土地转让协议中转让土地价格的形成，是协议双方综合该土地当时的状况、交易双方当时的实际情况、市场价格等因素后，经协商一致确定，系双方当事人真实意思表示。上诉人东海公司以约定的转让价格明显低于市场价格和评估价格为由，认为原东海公司职员王禾在与上由公司签订的土地使用权转让协议时、以及江阴市国土局在办理土地使用权变更手续时恶意串通，但未能提供相关证据予以证明，故对东海公司该上诉理由本院不予采纳。
从江阴市计委的批复及其后开发情况来看，项目只有一个，即整个宗地（14589.54平方米土地）的开发项目。双方协议约定由东海公司转让给上由公司5455.5平方米土地，系整个宗地的一小部分，双方协议转让时，整个宗地的大部分已开发建设结束，但双方并未就该转让地块单独申请立项，故该地块的开发投资总额的计算，应以整个宗地的投资总额为依据。现整个宗地的投资总额已远远大于25%，故东海公司转让其中5545.5平方米土地使用权并不违反《中华人民共和国土地管理法》第37条、第38条的规定。
东海公司诉称的地上建筑物系临时建筑，由江阴市国际家私城于1998年9月28日与东海公司达成《租地协议》后搭建。因土地使用权的转让，东海公司、上由公司以及江阴市国际家私城三方于2001年8月9日重新签订《租地协议》，约定由上由公司在2001年7月28日后代替东海公司行使原《租地协议》约定的权利与义务，同时明确租赁期满后由江阴市国际家私城将地面上的所有设施处理完毕，因此，东海公司关于"双方签订转让协议时并未将地上建筑物一并转让，更未办理过户登记手续，因而为无效协议"的上诉主张亦不能成立。
综上，本院认为，东海公司与上由公司于2001年7月28日签订的《土地使用权转让协议》系双方当事人真实意思表示，其内容不违反法律禁止性规定，为有效合同。协议签订后，东海公司根据土地管理部门的要求对转让土地办理出让手续，土地管理部门对转让协议进行审查后，对土地使用者进行变更，作为受让方的上由公司现已取得该争议土地的土地使用权证书，并足额支付了约定的土地转让款430万元和变更登记费用，转让协议中约定的双方义务均已全部履行完毕。因此，原审判决并无不当，应予维持。上诉人东海公司的上诉请求，无事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项的规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费31510元，由上诉人东海公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周建明
代理审判员 刘悦梅
代理审判员 魏 明
二○○三年五月十二日
书 记 员 蒋 飞