虞菊贞等不服长宁区人民政府强制搬迁紧急避险处理决定一并提起行政赔偿案
【颁布单位】最高人民法院 中国应用法学研究所
原告：虞菊贞，女，１９１９年１０月生，汉族，无业，暂住上海市金钟路３４０弄１４号１０３室。
原告：郑鸿钧，男，１９５５年３月生，中共上海市农场局委员会党校工作，现暂住上海市金钟路３４０弄１４号１０３室。
被告：上海市长宁区人民政府。
法定代理人：姜果，区长。
上海市长宁区人民政府于１９９６年８月２２日作出长府（９６）第４６号强制搬迁避险的紧急处理决定，认定虞菊贞、郑鸿钧母子原居住上海市新泾一村６９号５０３室公房内。该房系上海县房产开发公司于１９８４年所建。１９９５年２月，郑鸿钧按公房出售的有关规定，购买了上述房屋。常住户口三人，即户主虞菊贞、子郑鸿钧、女郑淑钧。１９９５年８月，该房经有关部门勘察测试确定为危险房屋，上海市长宁区房产管理局做了大量的避险解危工作，并为虞菊贞、郑鸿钧就近提供金钟路３４０弄１４号１０３室居住面积为１４．３平方米加厅８．９平方米现房作临时过渡居住使用，但虞菊贞、郑鸿钧以追究伪劣房屋责任，赔偿有关损失为由，拒绝搬迁，影响避险工作的顺利进行，上海市长宁区人民政府遂依据《城市危险房屋管理规定》第十八条规定：限虞菊贞、郑鸿钧于本决定书送达之日起四日内搬迁至临时过渡房金钟路３４０弄１４号１０３室。郑不服，向上海市人民政府申请复议，上海市政府于同年１１月２８日作出维持原决定的复议决定。
虞菊贞、郑鸿钧仍不服，向上海市长宁区人民法院提起行政诉讼。
原告诉称：其居住的房屋系危险房屋，有关部门对其未进行妥善安置，又拒绝提供临时过渡房的钥匙，使其无法搬迁。被告超越职权范围，对其作出强制搬迁避险的紧急处理决定，违反城市危险房屋管理规定，是不合法的。请求撤销被告作出的紧急处理决定，要求被告赔偿原告虞菊贞医疗费、两原告搬迁费等经济损失，重新安置房屋及予以装修，并消除影响。
被告辩称：有关部门已为两原告就近提供临时过渡房，但两原告以追究伪劣房屋责任，并赔偿有关损失为由，拒绝搬离所居住的危险房屋，影响避险解危工作的顺利进行，故对两原告作出紧急处理的决定为合法，请求维持该决定，并驳回两原告的其余诉讼请求。
审 判
上海市长宁区人民法院经审理认为：上海市新泾一村６９号５０３室房屋属危险房屋，对两原告的生命财产安全造成严重威胁。上海市长宁区房产管理局从有利于两原告的生活出发，就近提供临时过渡房，两原告理应及时搬迁避险。现两原告拒绝搬迁，影响避险工作的顺利进行，被告面对危急的实际情况，为确保人民群众和生命财产安全，作出强制搬迁避险的紧急处理决定，也是维护了两原告的人身和财产权益，故并无不当，应予支持。两原告提出的赔偿、安置等请求，与被告的具体行政行为无直接的因果关系，可通过其他途径另行解决，要求被告赔偿，于法无据。为保护公民、法人的合法权益，维护和监督行政机关依法行政职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，该院于１９９７年４月２８日作出判决如下：
一、维持被告上海市长宁区人民政府１９９６年８月２２日作出的长府（９６）第４６号强制搬迁避险的紧急处理决定。
二、对两原告的其余诉讼请求，不予支持。
本案受理费人民币１００元，由两原告共同承担。
一审判决后，两原告不服，提起上诉，理由是：被上诉人不属房地产行政主管部门，无权对其作出强制搬迁避险的决定，且上诉人不搬迁的原因系房产局未作妥善安置，故被上诉人所作强制搬迁避险的紧急处理决定是错误的，请求撤销原判及该决定。
被上诉人上海市长宁区人民政府辩称：原审判决正确，依法应予维持。
上海市第一中级人民法院审理认为：上诉人所居住上海市新泾一村６９号５０３室房屋，经专业机构鉴定为危险房屋，已丧失承载能力，随时有坍塌的危险。虞菊贞、郑鸿钧明知上述情况，拒不搬迁。被上诉人上海市长宁区人民政府作为行政领导机关，为保证人民群众的生命财产安全，根据《城市危险房屋管理规定》第十八条规定对该户所作强制搬迁避险的紧急处理，并无不当。上诉人所称未对其作出妥善安置等上诉理由与事实不符，故对其上诉请求，本院不予支持。原审法院所作判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，该院于１９９７年８月６日作出判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币１００元，由上诉人虞菊贞、郑鸿钧共同负担（已付）。
评 析
本案争议焦点主要有以下三个方面：
一、被告实施强制搬迁避险是否合法。避险应当符合三个条件：（１）必须是在紧急危险的情况下，为了避免公共利益、本人或者他人的人身财产和其他权利免遭损害，才能实行避险。本案涉及的房屋，经专业机构鉴定为危险房屋，已丧失承载能力，随时有坍塌的危险。根据《城市危险房屋管理规定》第九条第（四）项规定，确定为整体拆除，即属于"整幢危险且已无修缮价值，需立即拆除的房屋。"上海市房屋土地管理局沪房地技（１９９５）７６３号《批复》明确要求："必须立即采取措施撤离居民。"而两原告拒绝搬离危房，因此被告实施强制搬迁的客观条件已经成就。（２）必须是在迫不得已的情况下才允许避险。危险房屋已对两原告的生命和财产构成紧急而严重的威胁，被告经做搬迁避险解危工作不成的情况下，迫不得已作出强制搬迁避险的决定。（３）必须是有益于社会的合法行为。被告为了避免两原告的生命财产遭受损失，同时也为了其他避险解危人的利益，保证避险解危工作的顺利进行，对两原告实施紧急避险的具体行政行为是合法的行为。因此，被告实施的强制搬迁避险是合法的。
二、执法主体资格问题。中华人民共和国建设部《城市危险房屋管理规定》第五条第二款规定："县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。"两原告以此认为被告不属房地产行政主管部门，无权对其作出强制搬迁避险决定。那么，被告是否具有执法主体资格？我们认为被告可以具有执法主体资格。理由是：根据我国行政法学界比较公认的阐述，行政法治原则可分解为行政合法性原则、行政合理性原则、行政越权无效原则和行政应急性原则。所谓应急性原则，可以看作是行政合法性原则、合理性原则、越权无效原则的例外和补充，即指行政机关在出现战争、内乱、瘟疫、灾害、事故等紧急状态下，为了国家利益和公共利益，可以采取某些紧急手段的必要性已经超过形式上的"合法性"。正因为如此，必须符合严格的法定条件才能运用，也就是对付最严重、最险恶、最紧急的情况。本案被告作为行政机关的领导，面对最紧急的情况，为保证人民群众的生命财产安全，根据《城市危险房屋管理规定》有关规定，作出强制搬迁避险的紧急处理决定应视作合法。根据本案的特殊性，可以认定被告具有执法主体资格。
三、关于两原告诉请被告赔偿等问题。本案两原告在诉讼中要求被告赔偿医疗费、搬迁费等经济损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定："公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"就是说，行政侵权行为属于具体行政行为范围，且必须同相对人合法权益受损害事实之间存在因果关系。本案所涉及的危房，并非被告所建造，两原告要求"追究伪劣房屋责任，要赔偿有关损失"，以及原告虞菊贞因病发生的医疗费，其未举证系被告具体行政行为造成损失和导致发病，且被告的具体行政行为与两原告的经济损失无直接的因果关系，被告并没有行政侵权行为。因此法院认为两原告要求赔偿等诉请，可通过其他途径另行解决，作出对两原告要求被告赔偿损失等诉请不予支持的判决是正确的。
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