连云港市人民政府诉王传家要求撤销其行政处理决定案
江苏省高级人民法院行政判决书
(2002)苏行终字第045号
上诉人(原审被告)连云港市人民政府，地址在连云港市新浦区解放中路167号。
法定代表人刘永忠，市长。
委托代理人顾一心，江苏连云港田湾律师事务所律师。
委托代理人屠友梅，江苏连云港瑞杰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王传家（曾用名宋传家），男，汉族，1945年11月生，连云港市锦屏化工厂退休工人，住连云港市海州区考棚路51号。
委托代理人潘明祥，江苏容大律师事务所律师。
上诉人连云港市人民政府因王传家要求撤销其行政处理决定一案，不服江苏省连云港市中级人民法院2001年12月25日作出的（2001）连行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人连云港市人民政府的委托代理人顾一心、屠友梅，被上诉人王传家及其委托代理人潘明祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定：2000年10月19日，王传家向连云港市人民政府申请初始土地登记，连云港市人民政府查明王传家申请初始登记的83.42平方米土地范围内，有李运珍所建的长达31年之久的房屋。2001年10月9日，连云港市人民政府作出了处理决定，对83.42平方米土地中的54.6平方米"暂不确权登记"，对23.67平方米"准予依法办理确权登记手续"。
原审法院经审理认为，在王传家申请初始登记的83.42平方米土地范围内，存在李运珍所建的长达31年之久的房屋。连云港市人民政府可依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条予以处理。《土地登记规则》第六十七条第一款规定，土地权属争议尚未解决的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定。而连云港市人民政府作出的"暂不确权登记"部分，显然于法无据，应予撤销。连云港市人民政府作出的"准予依法办理确权登记手续"部分，未见法律依据的适用，属无法律依据，亦应予撤销。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条、第三十五条属"决定"以外的法规的引用，无实际意义。故对王传家请求撤销"决定"的诉讼请求，法院予以支持。王传家对"该宗土地依法登记"的请求，可由连云港市人民政府依土地使用权登记的有关法规办理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目的规定，判决撤销连云港市人民政府连政籍[2001]01号"关于王传家申请初始土地登记的处理决定"。一审诉讼费100元由连云港市人民政府负担。
上诉人连云港市人民政府上诉称：1、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，本案应当先行复议。2、上诉人对被上诉人的申请决定暂不确权、暂不登记于法有据。3、上诉人作出的处理决定不标法条不是无据。且被上诉人对此没有提出异议，一审法院对此也未作审查，上诉人没有在法庭上声明法律依据的机会。综上所述，一审法院所持理由不能成立，请二审法院撤销原判，重新作出公正裁决。
被上诉人王传家答辩称：1、本案可以直接提起行政诉讼，无需先行复议。2、上诉人决定暂不确权、暂不登记于法无据。3、上诉人作出的决定适用法律不明确，应承担举证不能的法律后果。综上所述，上诉人上诉理由不能成立，请求二审法院依法公正判决。
本院经审理查明：2000年10月19日，王传家向连云港市行政审批服务中心原市国土管理局窗口递交了《初始土地登记申请书》。2001年8月27日，连云港市国土资源局依据《江苏省土地登记办法》第十四条的规定，通知王传家暂缓办理土地登记。2001年10月9日，连云港市人民政府作出连政籍[2001]01号《关于王传家申请初始土地登记的处理决定》。王传家不服该决定，于2001年11月15日向江苏省连云港市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销该决定。
本案争议的焦点是：被上诉人连云港市人民政府作出的《关于王传家申请初始土地登记的处理决定》是否合法。
本院庭审中，双方当事人围绕争议的焦点对被诉具体行政行为的合法性、原审判决的合法性进行了辩论。
上诉人连云港市人民政府认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条的规定，人民政府有权处理土地所有权和使用权争议，对单位和个人依法使用的国有土地，登记发证是县级以上人民政府的法定职责。本案中，上诉人根据王传家的初始土地登记申请，在调查中发现王传家申请登记的83.42平方米土地存在使用权争议，可以依职权直接进行确权处理。考虑到如匆忙将争议土地使用权确认给李运珍，将严重影响被上诉人王传家对该土地及土地上房屋的使用，故依据《土地登记规则》第六十七条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十五条的规定，对有争议的面积约为54.6平方米土地作出暂不确权登记是正确的，对没有争议的面积约为23.67平方米土地准予登记是行政机关行使自由裁量权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，王传家认为上诉人的处理决定侵犯其土地使用权，应先申请行政复议，对复议决定不服，才能向法院起诉。而王传家直接向法院起诉，不符合法律规定。请求本院撤销原判，驳回王传家的诉讼请求。
被上诉人王传家认为，上诉人认为本案需先行复议就是承认被上诉人已依法取得土地使用权，而被上诉人至今未依法取得该土地使用权，且上诉人作出的处理决定中明确告知被上诉人可以直接向人民法院起诉，故本案不应复议前置。上诉人对被上诉人申请登记的83.42平方米土地，作出部分暂不确权登记、部分准予登记的处理决定没有法律依据。作出暂缓登记是土地管理部门的职责，而不是人民政府的职责。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十五条规定的情形在本案中不存在，因此上诉人适用该条规定作出暂不确权决定是错误的。上诉人应根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条、第二十八条的规定作出确权决定。请求本院驳回上诉，维持原判，并责令上诉人在一定期限内作出确权决定。
本院认为：
一、《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定复议前置的条件是公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地所有权和使用权。本案中，王传家对其申请登记的83.42平方米土地并未依法取得使用权，故王传家对上诉人连云港市人民政府作出的关于该83.42平方米土地登记的处理决定不服，可以直接向人民法院起诉，无需先申请行政复议。
二、连云港市国土资源局根据被上诉人王传家的申请，在地籍调查过程中发现王传家申请登记的83.42平方米土地使用权存在争议且未解决，依据《江苏省土地登记办法》第十四条的规定，已通知王传家暂缓办理土地登记。上诉人连云港市人民政府在连云港市国土资源局已作出暂缓登记决定的情况下，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十五条作出暂不确权的决定，因本案不存在该规定第三十五条规定的情形，故属适用法律错误。
三、根据《土地登记规则》第十七条的规定，土地登记过程中的土地权属争议，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定进行处理后再行登记，而本案争议的土地权属未经处理，故上诉人准予办理部分土地确权登记手续没有法律依据。
四、被上诉人王传家要求本院加判上诉人在一定期限内作出确权处理决定于法无据，本院不予支持。
综上所述，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目的规定，判决撤销上诉人连云港市人民政府作出的连政籍[2001]01号《关于王传家申请初始土地登记的处理决定》认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元，由上诉人连云港市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 倪志凤
审 判 员 史 笔
审 判 员 郑琳琳
二○○二年四月八日
书 记 员 李 昕