中国建设机械秦皇岛公司不服秦皇岛市土地规划管理局土地使用权处理决定上诉案
河北省高级人民法院行政判决书
（２０００）冀行终字第３号
上诉人（原审原告）中国建设机械秦皇岛公司。
法定代表人赵紫来，该公司总经理。
被上诉人（原审被告）秦皇岛市土地规划管理局。
法定代表人张万春，该局局长。
委托代理人李增文，该局副局长。
委托代理人王茂武，秦皇岛市人民政府办公室助理调研员。
原审第三人秦皇岛市文化局。
法定代表人俞泽阳，该局局长。
上诉人中国建设机械秦皇岛公司因秦皇岛市土地规划管理局土地使用权处理决定一案，不服秦皇岛市中级人民法院（１９９８）秦行初字第１号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，中国建设机械秦皇岛公司于１９９３年经秦皇岛市人民政府批准，与秦皇岛市文化局合作开发"国际文化花园村"城市文化设施建设项目。１９９３年１１月２６日，通过划拨方式取得建设项目用地。１９９３年１１月２９日，秦皇岛市土地规划管理局向秦皇岛市文化局和中国建设机械秦皇岛公司颁发了有效期为５年的《建设用地批准书》。１９９４年１０月５日，秦皇岛市人民政府向秦皇岛市文化局和中国建设机械秦皇岛公司颁发了《国有土地使用证》。此后，中国建设机械秦皇岛公司陆续进行了拆迁地上物、垒临时性围墙等准建项目开工前的一些前期准备工作，对建设项目主体工程则一直没有开工，也没有就此及时向原批准机关报告并征得同意。１９９７年９月３０日，秦皇岛市土地规划管理局作出秦土规（１９９７）１３１号《关于依法无偿收回秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司"国际文化花园村"土地使用权的通知》，以秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司连续３年闲置土地，违反了国家土地管理法律为由，决定依法无偿收回"国际文化花园村"划拨土地使用权，注销土地使用证。
原审认为，中国建设机械秦皇岛公司和秦皇岛市文化局在依法取得项目用地使用权之后，虽然做了准建项目开工前的部分前期准备工作，但建设项目的主体工程却一直没有动工，并且没有及时征得原批准机关同意，故不能视为对土地的实际使用。秦皇岛市土地规划管理局对此依照法律规定，报经河北省人民政府批准，做出无偿收回其土地使用权的行政决定，是正确合法的。秦皇岛市土地规划管理局所颁发的《建设用地批准书》中的"有效期"，是填发机关对用地单位建设项目从开工到竣工建设施工周期的时间限制，并非等同于《土地管理法》第十九条第二项规定所指期限。秦皇岛市土地规划管理局所作行政决定，证据确凿，适用法律正确，程序合法，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持秦皇岛市土地规划管理局１９９７年９月３０日秦土规（１９９７）１３１号《通知》；驳回中国建设机械秦皇岛公司行政赔偿的诉讼请求。
中国建设机械秦皇岛公司不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销秦皇岛市中级人民法院（１９９８）秦行初字第１号行政判决和秦皇岛市土地规划管理局秦土规（１９９７）１３１号《通知》，由秦皇岛市土地规划管理局赔偿中国建设机械秦皇岛公司经济损失，一、二审诉讼费用由秦皇岛市土地规划管理局承担。其主要理由是，一审判决认定事实错误，被上诉人给予上诉人的开发动工期为五年，并非两年，如果在这五年的动工期限内上诉人对主体工程尚未动工，被上诉人方可依法收回该地使用权。根据１９９６年１２月１８日河北省人民政府批准决定，原批准机关已批准延长了动工期限，并且该宗土地已不是原来批准的城市文化设施建设，而是房地产开发及相配套的建设。一审判决对被诉具体行政行为的性质认定错误，该具体行政行为是一种行政处罚行为，不是行政处理决定。一审判决认定被诉具体行政行为程序合法是错误的，被上诉人所作行政处罚行为违反了《行政处罚法》的有关规定，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人曾向被上诉人提出核发建设工程规划许可证件的申请，而被上诉人至今未发，造成上诉人无法动工。
对此，被上诉人秦皇岛市土地规划管理局作了如下答辩：第一、一审判决认定事实正确，建设用地批准书的有效期五年是指填发机关对用地单位建设项目从开工到竣工建设施工周期的时间限制，上诉人以秦皇岛本乡建设有限公司领有的批准证书和营业执照为根据来支持其上诉主张是不能成立的，上诉人擅自以划拨方式取得的土地使用权作价出资入股，违反了有关规定，不受法律保护。本乡建筑有限公司与上诉人是两个相互独立的法人，用本乡建设有限公司的文件不能证明上诉人的用地期限和用地性质发生改变。上诉人并没有履行改变"国际文化花园村"用地期限和用地性质的批准手续。第二，被上诉人所作具体行政行为的性质是行政处理决定，原国家土地管理局（１９９７）国土（法）字第１５３号文件作了明确规定。第三，被诉具体行政行为符合法定程序。被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
经审理查明，１９９３年经秦皇岛市人民政府批准，上诉人中国建设机械秦皇岛公司与原审第三人秦皇岛市文化局合作开发"国际文化花园村"城市文化设施建设项目。１９９３年１１月２６日，河北省人民政府同意上诉人和原审第三人征用秦皇岛市海港区马坊乡后马坊村集体非耕地４１．０２５亩。１９９３年１１月２９日，被上诉人秦皇岛市土地规划管理局将该地划拨给上诉人和原审第三人，作为兴建"秦皇岛国际文化花园村"用地，并向上诉人和原审第三人颁发了有效期自１９９３年１１月至１９９８年１１月的《建设用地批准书》。１９９４年１０月５日，上诉人和原审第三人领取了秦皇岛市人民政府颁发的秦籍国用（１９９４）字第０９８号《国有土地使用证》。１９９６年１０月１８日，秦皇岛市人民政府第七十六次常务会议研究决定收回秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司"国际文化花园村"土地使用权。１９９７年９月４日，河北省土地管理局作出冀土函字（１９９７）１１８号《关于依法收回秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司"国际文化花园村"土地使用权的批复》，其主要内容是经河北省人民政府同意，决定收回划拨给秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司的４１．０２５亩土地的使用权。１９９７年９月３０日，被上诉人作出秦土规（１９９７）１３１号《关于依法无偿收回秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司"国际文化花园村"土地使用权的通知》，认为上诉人和原审第三人自１９９３年１１月２６日以划拨方式取得"国际文化花园村"项目土地使用权至今，除进行了简单的地质勘测和修建临时性围墙外，建设工程一直没有启动，使该地块连续３年闲置，违反了国家的土地管理法律。根据《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定，决定依法无偿收回"国际文化花园村"划拨土地使用权，注销该宗地秦籍国用（１９９４）字第０９８号《国有土地使用证》。限上诉人和原审第三人自接到本"通知"之日起５日内，到主管部门办理清退和注销手续，否则，被上诉人将直接收回该宗地使用权，注销土地登记，吊销土地使用证书。１９９８年８月２０日，秦皇岛市人民政府在《秦皇岛日报》上发布秦政（１９９８）１０４号公告，其公告内容主要是依法收回秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司"国际文化花园村"土地使用权，注销该宗地土地使用权，秦籍国用（１９９４）字第０９８号《国有土地使用证》作废。上述事实有秦皇岛市海港区（１９９３）秦土管字第１８３号《建设用地批准书》、秦籍国用（１９９４）字第０９８号《国有土地使用证》、秦皇岛市人民政府常纪（１９９６）２２号常务会议纪要、河北省土地管理局冀土函字（１９９７）１１８号《关于依法收回秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司"国际文化花园村"土地使用权的批复》、秦皇岛市土地规划管理局秦土规（１９９７）１３１号《关于依法无偿收回秦皇岛市文化局、中国建设机械秦皇岛公司"国际文化花园村"土地使用权的通知》等书证和当事人的陈述予以证实。
本院认为，上诉人和原审第三人在依法取得建设项目用地使用权至１９９５年期间，对该土地进行了拆迁、垒围墙、工程规划设计等前期准备工作，但此后未再使用。上诉人和原审第三人也没有按批准机关的要求，对建设项目主体进行实际投入，且在建设项目没有落实的情况下，未向原批准机关提出必要的申请，没有得到原批准机关的同意，造成国有土地不能合理利用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十九条第二项的规定。被上诉人以秦皇岛市海港区（１９９３）秦土管字第１８３号《建设用地批准书》给予上诉人和原审第三人建设项目用地五年有效期，确定了该建设项目施工的时间期限，并不是赋予上诉人可以连续二年不使用该地的权利。上诉人主张曾向被上诉人提出核发建设工程规划许可证件的申请，但不能提供相关证据予以证实。被上诉人所作具体行政行为合法。上诉人的上诉请求和理由不能成立。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下；
驳回上诉，维持原判。
一、二审诉讼费各３０５２２元，由中国建设机械秦皇岛公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁瑞玲
审 判 员 李 源
代理审判员 于丽华
二○○○年十月二十四日
书 记 员 宋新华