2007年6月，国务院批准成都、重庆两地为全国统筹城乡综合配套改革试验区(下称“综改区”)，两地先后启动农村产权制度改革试点，这也被房地产界视为小产权房“转正”试点。
然而，2012年3月，一场全国范围内的小产权房“清理”运动，却让成都、重庆两地的“改革”蒙上阴影。“小产权房从来都不是合法的，不管试不试点，都会加强清理。”4月11日，成都、重庆两地房管部门人士几乎异口同声地向《中国经营报(博客，微博)》记者表示。
综改政策催生模糊产权
身为“综改区”之一的重庆，早在2008年年初就建立了城乡建设用地置换机制：在农村耕地不减少、粮食不减产的情况下，尝试允许城乡建设用地合理置换。据了解，当时在重庆的试点规划中，鼓励城市经济下乡对耕地进行产业化经营，农民的耕地经营权也可以通过土地经营权流转中心对城市人招标；同时，政府支持农民把宅基地进行集中建设，在农村耕地不减少、粮食不减产的情况下，尝试允许城乡建设用地合理置换。这也被视作小产权房的“破冰”之旅。
“有了综改政策和土地置换机制后，2007年、2008年重庆、成都的小产权房在农村新居的"保护伞"下增长明显加快。据不完全统计，两地这种处于模糊边界的房屋至少超过1000万平方米。”重庆发改系统人士表示。
成都市规划局人士透露，“由于部分小产权房渗透在新居工程等项目中，对于符合土地利用总体规划、城镇规划的小产权房最后的处置办法可能就是转正，但短期内仍然难有定论。”
其实早在2009年8月，成都市小产权房转正就已有了先例。当年郫县的众多小产权房在2008年汶川地震后申请购买了异地挂钩周转指标，从而实现了对小产权房的转正。所谓“异地挂钩周转指标”，其实就是“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”的方式，即将都江堰、彭州等重灾区的建设用地指标“平移”给成都其他二圈层。而郫县在购买了一部分彭州、都江堰的指标后，将其中小部分指标用在了对小产权房的处理上，在缴纳了相关的税费以及土地出让金后，将房子办理成大产权，而筹集的资金则用在了灾后重建。
异地挂钩周转指标曾在成渝两地风行一时，被视作解决城市建设用地紧张和小产权房归属问题的“综改”成果，但跨区域流转在2011年年初曾一度被国土部叫停，“当时更高部门认为小产权房等问题在没有得到处置之前，跨区域流转存在着一定风险。”一位成都国土系统人士表示。
据重庆市国土房管局人士私下透露，新一轮的重庆小产权房清理内容及范围包括：对明显的违规违法建设必须拆，诸如占用基本农田、与城市规划严重冲突、有质量安全隐患、严重违反设计规范的。严肃处理的内容和范围还包括明显违规进行房地产开发的和清理期间顶风违规的，但对于救灾房和经过上级部门同意的农民新村，在不属于违规违法建设的情况下，可以经过完善手续后得以“保护”。
乡镇政府主导 “以租代售”
“成都小产权房遍地开花，始于2007年。比较突出的有府河星城、北湖印象、西郡兰庭，而最集中的是郫县三道堰镇，从已知信息来看，成都市政府尽管到目前为止没有在公开场合鼓励过小产权房的建设和交易行为，但也没有保证过其产权。”倍瑞地产顾问公司总经理闵红淞表示，但对在农村集体土地上大规模实施的“新居工程”，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不过问。
记者调查显示，2007年之后，成渝两地大多数小产权房都演变成了这样的开发模式：以“旧村改造”“村镇建设”“新农村建设”等名义，由村委会或乡镇政府主导开发，利用宅基地或其他集体建设用地，甚至占用耕地建造住宅，满足当地农民的居住需求后，将其余部分进行销售，所获收益或归集体所有，向全体村民分红，并由村委会进行物业管理，安置村民就业等；或由建设方与村镇政府共同分享。
“小产权房大多在新居工程等项目中占三分之一的比例甚至更高，在配置给当地农民人均约35平方米之后对外销售，销售的对象包括本地村民，也包括外来人口。”据从事小产权开发的刘先生透露，以成都、重庆为例，小产权房大多卖3000元/平方米左右，相对于同区域7000元/平方米左右的商品房价更具吸引力，“但为了规避各种政策的风险，这些小产权房往往是通过以租代售的方式进行，租赁期短则20年，长则60年，由于有村委会或乡镇政府的文件，销售火爆。”
“按照成渝综改区的办法，农村宅基地经整理后变更为城镇建设用地，其中20%用于当地村民住宅安置，但只要在这部分指标中提高1个点容积率规划，便会新增出大量房屋，这部分房屋是属于新居工程还是小产权房？很难界定。”曾在成渝两地多次调研的农村问题专家郑锡军表示，由于涉及众多村民，这部分小产权房的认定、清理都具备相当的难度。
确权难题
就在成渝两地进行土地指标置换、推动农村建设用地流转(地票交易)的同时，一场规模宏大的农村房屋确权运动也在积极开展。
“按照成都模式，农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，换回城镇住房和社保的"双放弃"模式，需要政府为每个农民相应投入10万～15万元。如将成都600万农民转移出来三分之二，政府得拿出4000亿~6000亿元，这超出了成都过去十年财政收入总和，显然难度巨大。”郑锡军表示。
记者注意到，成都各地《集体土地使用权证》上普遍未标注截止日期，亦未标注“长期”二字：这即包括两层含义，一是默认长期，二是随时可能收回。
“确权并未让流转通道一路通畅。”成都天爱地产顾问机构总经理何欣认为，按照成渝两地新农村建设的规划，农民人均住宅在30平方米～35平方米，3口人最多105平方米，而新居工程在修建时房屋面积大多在120平方米到150平方米，这多出来的部分往往要农民按市场价自掏腰包，“这部分的确权怎么处理，流转时是否受限？都是待解决的难题。”
“如果允许确权后的农村宅基地及住房实行流转，那么无疑将为小产权的流转制造掩护，这也是此次治理的难题。”郑锡军表示，按照目前的界定方式，城市居民不能购买新居工程等，那么农村居民的子女是否享受父母农村房屋的继承权，一旦享有，也将为小产权的流转制造借口。“所以小产权的治理不是当下难题而是长期工程。”