政府长期占用村集体土地能否取得土地所有权
【案情介绍】
双方当事人A县政府与c村村民就土地所有权归属产生争议。争议土地位于A县B镇C村界内，面积12．87亩。1960年，争议土地由B镇政府占用建设办公用房，使用至2002年9月。1987年，争议地经A县国土资源管理部门进行清理认定为历史占地，记载于《土地清理登记表》中，但未颁发国有土地使用权属证书。2002年7月，A县政府将该地拍卖给c村7户农民，并向7户农民颁发了《国有土地使用证》。2002年10月，B镇政府从争议地搬出。c村认为，原镇政府所占土地属于该村集体所有，政府无权拍卖，遂向A县政府提出确权请求。
【处理结果／法院判决】
一、A县人民政府关于B镇政府办公旧址所占土地的确权决定
依据记载该地为历史占地的《土地清理登记表》和《确权规定》第4条："依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民所有的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》)未划入农民集体范围内的土地属于国家所有"。A县政府确认争议地为原B镇政府的办公旧址，系国有土地。
二、市人民政府行政复议决定书
c村村民不服A县政府的确权决定，依法向市人民政府提起行政复议。
市人民政府经审理认为，A县政府为7户村民颁发《国有土地使用证》的行政行为，事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法予以维持。
三、A县人民法院行政判决书
c村村民委员会不服市政府的复议决定，依法向A县人民法院提起对A县政府的行政诉讼。
A县人民法院经审理查明，争议地在1987年经A县国土资源管理部门进行了清理，认定为历史占地，记载于《土地清理登记表》中。依据《确权规定》第4条和第16条第1款的规定，应当认定争议土地属于国家所有。
但同时法院认定，在未依法颁发国有土地使用权属证书的情况下，A县政府直接将争议地纳以入土地储备中心进行拍卖出让，以及为7户村民颁发《国有土地使用证》的具体行政行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第1l条第3款关于单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，颁发证书，确认使用权的规定，程序不合法。A县人民法院依法判决撤销A县人民政府颁发给7户村民《国有土地使用证》的具体行政行为，同时判决A县人民政府依照法定程序重新确认该地的权利归属，核发土地证书。
四、A县人民政府关于B镇政府旧址所占土地的第二次确权决定
依据县人民法院判决，A县政府重新做出确权决定。
A县政府认为争议地属于历史占地。依据《确权规定》第4条和第16条第1款规定，依法确认B镇政府旧址占用的土地为国有土地。
五、市人民政府作出的第二次行政复议决定
c村村民委员会不服A县政府做出的《关于B镇政府旧址所占土地的确权决定》，依法向市人民政府提出复议申请。
市政府认为A县政府做出的确权决定，事实清楚、证据确凿，适用依据并无不妥，维持了《关于B镇政府旧址所占土地的确权决定》。
六、市中级人民法院行政判决书
c村村民委员会不服市人民政府的行政复议决定，依法向A县人民法院提起对A县政府的行政诉讼。后因案情复杂，由市中级人民法院提审。
市中级人民法院经过审理查明，A县政府做出的土地确权决定，所依据的是《确权规定》的第4条和第16条的法律规定。《确权规定》第4条的主要内容是：1962年《六十条》未划入农民集体范围内的土地，属国家所有。中级法院认为A县政府的确权决定对争议地1962年是否划人农民集体范围的事实认定不足，依法撤销了A县政府的确权决定，判决A县政府查明事实，重新处理。
【评析】
本案是土地所有权争议纠纷的典型案件。本案的争议焦点明确，即在双方证据缺乏的情形下，由B镇政府长期占有使用的争议土地，究竟是国有土地还是集体所有土地?
一、本案土地所有权争议确权的关键时间界点
实践中，土地所有权和使用权争议的出现，往往都是我国建国之后土地经过几次土地制度改革遗留下来的历史问题。因此在确定土地所有权和使用权归属时，首先要区分争议发生的不同历史阶段，其次才是正确的适用法律、法规解决争议。
本案中，B镇政府1960年占用争议土地建设办公用房，使用至2002年9月。1987年A县国土资源管理部门曾经对该地进行过清理丈量，认定为历史占地，记载于《土地清理登记表》中。B镇政府占有使用该地的40余年问未办理过《国有土地使用证》。
《土地权属争议处理暂行办法》第3条规定："处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据。"同时《确权规定》第4条规定："依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民所有的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》)未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。"因此从本案争议地占有使用的时问经过来看，本案中对确定土地所有权归属产生影响的应当是1962年和1987年这两个时间界点。也就是说，首先要理清在这两个时间点上产生的侗题，进而再考虑解决土地权属争议的法律适用问题。
二、确定土地所有权适用的法律依据
《确权规定》第4条规定："依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民所有的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》)未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。"同时第16条第1款规定："1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有土地(含合作化之前的个人土地)，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。"
本案中，争议地于1960年由B镇政府占用建设办公用房，使用至2002年9月，期间无争议；在《六十条》实施后的"四固定"时期该争议地也未固定给农民集体所有；对于前述事实B镇政府和c村村民都予以承认。因此，依据法律规定，争议地的所有权应当属于国家所有。尽管在1987年清理该地时，未颁发国有土地使用权证书，但B镇政府持续占有、使用争议地的这一事实状态并未改变。同时，A县政府在没有国有土地使用权证书的情况下，将该地纳入土地储备中心进行拍卖的行为，当属行政机关做出的具体行政行为在程序上的不合法，并不能因此改变争议地的国家所有性质。
【法理研究】
本案中，解决土地所有权争议的法律依据主要是《确权规定》第4条、第16条的规定，其实质上要解决的是占有能否取得土地所有权的问题，也就是法学理论上的取得时效问题。
一、取得时效的涵义及其构成要件
"取得时效者，抽象而言，乃无权利人以行使某权利之意思继续行使该权利，经过一定期间后，遂取得其权利之制度。"取得时效和消灭(诉讼)时效并列，是时效的一种。具体言之就是指非财产所有人以所有的意思善意的、公然的占有他人财产的事实状态，持续不断地达到法定期间，即可取得该项财产所有权的法律制度。取得时效是依法律规定而取得的权利。只要行使权利的一定事实状态，经过一定期间即可，性质上属于法律事实，而非法律行为。取得时效以善意为基础，为物权取得之原因，早在罗马十二铜表法中就已有规定，以后经过各国立法的不断完善，理论已经十分完备。
借鉴国外有关取得时效制度的规定，不动产的时效取得必须满足一定的构成要件：
(一)占有
首先，占有须自主占有，即占有人以所有人的意思占有该物。这是取得时效的核心要件。正是由于占有人以所有人的意思占有他人之物，在经过法定期问之后才会发生取得所有权的权利状态发生。其次，占有须为和平占有，即占有人针对标的物所有人是以非暴力、非胁迫的取得和占有。也就是说，取得时效从权利取得的过程上来看，不具有违法性或不正当性。再次，占有须为公然占有。通说认为占有不动产，应以公然占有为要件。其是自主占有、和平占有的逻辑发展，是取得时效的重要条件。
(二)须经过法定期问
即占有人须持续占有该物，经过法定的期问才可以依取得时效取得占有物的所有权。取得时效期间的长短各国规定不一，多数国家规定为10到20年。
就本案而言，首先镇政府占有、使用村集体土地之初，并无证据可以证明是非和平占有该地。其次，镇政府始终是以自主占有的意思占有、使用该地。同时，镇政府占有村集体土地建设办公用房的行为以及此后土地管理部门在1987年的清理量工作都足以认定其为公然占有。并且镇政府从1960年搬进争议地到2002年搬出，是一个很长的时间经过，也符合取得时效构成要件中法定期问的要求。故本案实质就是一个关于取得时效的典型案例。
二、取得时效的效力
取得时效完成后，是否即可取得所有权，各国和地区立法例规定各有不同。我国台湾地区"民法"769条规定："以所有之意思，二十年和平继续占有他人未登记之不动产，得请求登记为所有人。"第770条规定："以所有之意思，十年间和平继续占有他人未登记之不动产。而其占有之始为善意并无过失者，得请求登记为所有人。"从台湾地区"民法"的规定来看，不动产占有人完成取得时效后，并不当然成为该不动产的所有权人，其必须经过登记方能取得该不动产之所有权。此条规定对我国立法和实践都极具借鉴意义。
就本案来说，正是因为在镇政府占有村民集体土地40余年后，始终没有经过所有权登记，才导致该块土地权属不清，产生权益之争。如果在实践中能加以重视占有之后的权利登记，并在立法中得以完善，相信对减少土地权利纷争能够起到积极的作用。
三、取得时效的中断
取得时效的构成要件要求占有人占有他人财产的状态持续经过一定的期间，那么就必然存在着占有这一事实状态出现中断的情形。取得时效的中断是指因一定的事由出现，使得经过的取得时效期问归于无效。那么都有哪些事由的出现会导致取得时效中断呢?传统民法理论将中断事由分为自然中断事由和法定中断事由。
(一)自然中断事由
1．占有意思改变。即占有人不再以所有的意思占有。
2．占有人自行中止占有。其是指占有人抛弃占有、返还物与原主、或者转占有与他人。
3．占有物偶然丧失未在法定期问回复占有。
4．占有物为他人侵害未在法定期问回复占有。
5．占有性质改变。即不再是和平、公然占有，取得时效中断。
(二)法定中断事由
法定中断事由是由法律规定的能够引起取得时效中断的事由。当中断事由是法定时，中断的效力是相对的，仅在当事人、继承人、受让人间发生效力。
就本案来看，B镇政府2002年10月搬出争议地的行为能否可以看作是B镇政府占有意思的中断呢?《确权规定》第16条第l款规定："一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有土地(含合作化之前的个人土地)，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。本案中，镇政府在搬走之后到争议发生之时，并未将争议地归还给农民集体。不管是先前镇政府的占有使用，还是后来县政府把争议地纳入土地储备中心的行为，都始终没有中断占有、使用争议地，取得时效未中断。因此在发生争议之时，争议地的所有权性质为国家所有。
四、我国现行立法对取得时效的肯认
通过上述对取得时效构成要件以及本案的分析，我们再来看《确权规定》第4条、第16条的规定：凡当时没有根据《六十条》将土地所有权分配给农民所有的土地属于国家所有；《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制华侨农场使用的原农民集体所有土地(含合作化之前的个人土地)，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。可以看出，上述法律规定的内容与取得时效构成要件的内容几乎并无二致。同时《确权规定》第21条"农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权"的规定，可以说更是取得时效制度的典型。因此，事实上我国部门规章已经肯认了取得时效在土地所有权取得问题上的适用，即通过占有、使用土地达一定期问经过，占有者即可取得土地所有权。
然而我国《民法通则》并无关于占有取得所有权的取得时效相关规定，新通过的《物权法》也未对取得时效制度加以肯定，那么当遇到像本案这样的情况时，如何适用现有的法律规定来更好的解决争议呢?
第一，由于历史等原因，此类争议往往经过的时间较长，双方欠缺足够的证据证明各自的权利，因此在这样的背景下，占有推定本权。具体到本案中，争议地于1960年到2002年一直由B镇政府占用使用，期问无争议，因此争议地当属国家所有。
第二，类似本案的案件所要解决的与其说是法律问题，不如说是历史遗留问题。虽然《民法通则》、《物权法》并未对此类争议的解决作出具体规定，但是土地管理局下发的《确权规定》仍然具有适用余地，适用《确权规定》这一行政规章来解决此类争议并不违反《物权法》的规定。
第三，尽管我国《民法通则》只规定了诉讼时效而未规定取得时效，《物权法》也未规定取得时效制度。并且多年以来，学界对取得时效也持否定态度。但是，取得时效仍有其制度存在的合理性。随着市场经济的发展和民法理论研究的深入，都表明取得时效和消灭时效是并行不悖的两种时效制度，二者具有各自不同的作用。首先，仅有消灭时效而没有取得时效，更加容易导致因讼诉时效丧失权利而实际占有人又不能依取得时效取得所有权的财产不稳定状态。其次，不动产登记制度和动产即时取得制度是取得时效制度不可或缺的内容，并不是要取代取得时效制度。另外，实践中所有人之外的第三人占有所有人不明之物的情况不在少数。取得时效相对所有权而言，立法重点在于保护诚实占有人的合法权益，有利于解决财产归属取得的问题。取得时效可以保护长期所产生的法律关系，有利于社会的安定，稳定社会经济秩序。1995年国家土地管理局下发的《确权规定》第4、16、21条实质已经是土地经过占有取得所有权的具体规定。尽管《确权规定》作为部门规章，法律位阶较低，其适用范围也只局限于土地所有权争议，但仍然可以说填补了我国取得时效制度规定的立法空白。
五、本案启示
本案是关于土地所有权确权的一个典型案例，通过上述分析得出两点启示：
首先，围绕土地所有权属于国家所有还是集体所有所产生的争议，往往属于历史问题。行政机关和人民法院在处理这些问题时，需要尊重历史，照顾现实，沿着土地历史变迁的过程，把握争议产生的时问脉络。在查清事实的基础上，严格、正确地适用法律。
其次，本案产生争议的根源在于争议地被政府占有取得之后，始终未颁发国有使用权证书。因此实践中，土地管理行政机关和部门应当严格遵守法定程序和规定，办理土地登记，颁发土地证书，减少土地权属争议的发生。
通过政府对本案的处理，也暴露出在土地权属争议调处过程中的一些弊端，如当事人对政府所做出的确权决定不服而提起行政复议或行政诉讼时，受理机关所做出的判决基本上是维持原判或判决由原政府机关重新进行确权处理，当事人的申诉实际上并没有得到很好的解决，因此为维护当事人的合法权益、有效地解决权属纠纷，国家应尽快完善土地争议调处制度的建设。
【关联法条】
《确定土地所有权和使用权若干规定》
第4条依据一九五O年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民所有的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》)未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。
第16条第l款一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有土地(含合作化之前的个人土地)，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。
《中华人民共和国土地管理法》
第11条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权．
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
《土地权属争议处理暂行办法》
第3条处理土地权属争议，应当从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据。