被水淹没的河滩地再次显露后权属如何确认
【案情介绍】
双方当事人w市s区G村村民李某与同村村民王某对位于本村内的一处河滩地使用权归属发生争议。争议地位于G村村南H河沿岸，面积5亩，原为滩涂地，多年来一直由李某耕种，村委会也对其使用权予以承认。1998年特大洪水淹没了李某所耕种的该5亩土地，使其变为水域。2002年随着水位回落，原河滩地又显露出来，并恢复了耕种条件，同村村民王某以该宗地是"无主地"为由，争种这块土地。双方发生争议，李某于2003年5月向w市s区国土资源局申请土地权属确认。【人民政府处理结果】
s区国土资源局经过调查后，依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定，对双方进行了调解，但未获成功。根据调查结论，本着尊重历史、照顾现实的原则，提出了处理意见，报区人民政府后，由区人民政府作出如下处理决定：
将争议土地确认为国有土地，其国有土地使用权确定给李某。土地矿产争议典型案例与处理依据(第；
该"处理决定"送达当事人后，争议双方都没有提起行政复议，该"处理决定"已发生法律效力。
s区国土资源局在进行处理时，主要依据《中华人民共和国土地管理法》第16条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条第4款，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条、第18条、第26条以及1995年原国家土地管理局《对陕西省土地管理局关于河滩地确权问题的请示的批复》和1997年原国家土地管理局《对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》的有关规定。【评析】
本案涉及的两个关键问题是：争议地的所有权性质是国有还是集体所有?争议地的使用权归谁享有?
本案属于特殊的原因引发的土地权属争议。争议地原属集体土地，后由于洪水冲刷、河流改道等自然原因，致使土地坍塌毁失，就土地须为人所能控制、占有、使用来说，法律意义上的土地已不存在。因此，在此基础上的土地所有权也随之灭失。随着年代的推移，河水冲积逐渐形成的滩涂地，非原有土地，而是新增土地，依据国家对新增土地权属确认的规定，土地所有权属国有。
在确定争议地使用权时，有观点认为：应依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第29条规定："凶原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。"将争议地使用权收回后再确定给其中一位使用者。确权机关经过讨论后认为，该宗地在相当长时间内由申请人(李某)使用，并且目前仍处于权属不明阶段，从稳定农村生产关系角度出发，依照国家的法律规定，并且根据当地的沿河种地的历史情况和习惯，原则上土地使用权应优先确定给土地坍塌前曾在此范围内耕种的农民集体或个人。
本案的处理结果也体现了国家处理河滩地有关规定的精神，原国家土地管理局《对陕西省土地管理局关于河滩地确权问题的请示的批复》 (国土批[1995]62号)规定："原农民集体所有的土地，由于河流冲刷造成土地损毁并被淹没的，该土地所有权灭失，不再适用我局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第11条和第19条的规定。因河流改道而淤积形成的河滩地属于国家所有，其使用权可在不违反国家有关规定的前提下，按照当地使用习惯和历史情况而定。"原国家土地管理局《对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》([1997]国土函字案例j 35第55号)规定："因洪水冲刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失。后由于河水冲积逐渐形成的滩涂地，为新增土地，土地所有权属国有。土地使用权可优先确定给土地坍塌前曾在此范围内耕种的农民集体；如滩涂地已由他人开发耕种的，土地使用权可确定给开发人。管理权由土地所在地土地管理部门行使。"上述两份文件均认为被水淹没的河滩地再次显露后，属国家所有的新增土地，其原集体土地所有权已灭失，使用权根据实际情况确定。
【法理研究】
河滩地一般是指因河流改道而淤积形成的土地，在全国各地沿河两岸大量存在。在实践工作中，因河滩地的所有权和使用权归属而产生的土地权属争议屡屡发生，特别是原由农民集体经济组织使用的土地因被水淹没后又显露出来的土地，其所有权和使用权如何确定的争议容易引发群体性事件，更应引起重视。
在我国，由于一些长期存在的历史原因及地方习惯，在广大农村地区，人民群众往往存在"地随河种"的观念，他们朴素的认为，沿河土地时隐时现是很正常的现象，如果原土地曾经被使用，则其所有权是不会发生变化的。
应当指出，对河滩地法律地位的认识，首先必须建立在对土地所有权的取得和灭失正确认识的基础之上。
一、土地所有权的取得
土地所有权的取得，是指权属主体按一定方式取得一定类型的土地的所有权。在我国，土地权属主体不同，其权利取得的方式也不同。
(一)国家所有权的取得。国家所有权的取得主要有法定取得、强制取得与自然添附三种方式： '
1．法定取得，指由法律明确土地属国家所有。
土地的国家所有权，大部分是法律：直接规定的。如《中华人民共和国宪法》第9条第1款规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等土地，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
2．强制取得，指国家依据法律，将原来不属于国家所有的土地，通过强制性的国有化、没收、征收、征用等方式归属国家所有。其中，国家通过国有化、征收、征用取得土地所有权应按照法律规定对原所有者予以相应的补偿。
3．自然添附，民法意义上的添附包括附合、混合与加工。土地添附则是指土地在自然条件的作用下而使土地产生或增加的情况，如河流入海口由于泥沙淤积形成的土地。依自然规律产生出来的新的土地，如河滩地的增加，即本案中所述的土地矿产争议典型案例与处理依据(第三"新增土地"，也属于自然添附的范畴。
(二)集体土地所有权的取得。集体土地所有权的取得主要有以下几种方式：
1．法定取得，指除国家所有的土地之外，法律规定属于集体所有的土地，集体依法律规定取得所有权。《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定："农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。"
2．开发利用取得是指按法律规定，集体组织可以通过开发利用土地的行为取得一定土地的所有权。开发利用取得是一种原始取得。可以通过开发利用方式取得所有权的土地，一般由法律明文规定。非经法律明文规定，虽开发利用，也不能取得所有权，只能取得使用权或其他权益。
3．天然孳息。根据我国现行法律，集体土地没有天然孳息取得的情形，矿藏、水流、城市土地不能成为集体所有权的客体。
二、土地所有权的灭失
一般认为，土地灭失是指因不可抗拒的自然灾害(如地震、火山爆发、洪水等)或人为原因导致土地实际使用价值消失并且无法以广义土地形态存在的事实。土地所有权的灭失，是指土地所有权因自然原因或法律规定的法律事实的出现而归于灭失。在一般情况下，土地所有权的灭失是与土地本身的灭失联系在一起的，但也有直接以法律规定灭失的情形。
在我国现行法律框架下，国有土地(《土地利用现状分类》所涉及的广义土地)所有权除非发生特殊自然灾害，否则不会灭失，更不会发生向集体土地所有权的逆转。在以下三种情况下，集体土地所有权将灭失：
(一)因为某些历史原因，集体土地为国有单位长期使用，根据有关法律或政策，集体土地转为国有土地。
(二)国家为了公共利益的需要，依法对集体所有的土地实行征收后，土地转为国有土地。
(三)基于某些自然原因或人为因素，如火山爆发、洪水冲毁或修建堤坝等，原集体土地彻底灭失，如果灭失后产生新增土地，即使只是临时土地灭失，该土地同样为国家所有。
如1997年原国家土地管理局在《对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》中明确规定，因洪水冲刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失。后由于河水冲积逐渐形成的滩涂地，为新增土地，土地所有权属国有。
我国农村的集体土地是在"六十条"公布实施后，被全部固定给各农民集体 幕例j 37所有，也就是从那时起，农村集体土地所有权彻底形成。所以根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第19条的规定："土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。"原有集体土地灭失后，集体土地所有权的客体已经消失，而新增土地显然不属于适用上述规定的集体土地，故只能是国有土地。
另据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条的规定："土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。"上述规定明显体现了民法理论中"无主地属于国有"的原则(一般认为此原则仅适用我国境内)，实践工作中可以作为确定新增土地国有的依据。
由此，根据我国的法律规定及相关立法精神，当原有土地因某种原因消失以后，原集体土地所有权因此而灭失，再次显露出来的土地即河滩地属新增土地，是自然添附的土地，只能是国有土地。
三、河滩地的使用权归属
在实践中，很多地区河滩地的淹没与显露经常发生，依据当地的风俗习惯，往往形成了使用此类土地的一定习惯。但是随着土地价值的日益显现，对土地资源的争夺在某些地区非常激烈，新近显露出来的河滩地，很容易引起新使用者和原使用者的争议，对此争议如处理不当，容易破坏当地已形成的惯例，影响当地农村的生产关系及稳定。
处理此类土地权属争议时，应在充分调查的基础上，在不违反国家有关规定的前提下，按照当地使用习惯和历史情况，根据国家针对此类问题的批复精神，将争议地使用权优先确定给土地坍塌前曾在此范围内耕种的农民集体；如滩涂地已由他人开发耕种的，土地使用权可确定给开发人。管理权由土地所在地土地管理部门行使，以保证生产关系的稳定。
我国农村地区普遍存在"先占"观念，农民群众往往认为先前的土地使用者对新增河滩地拥有更大选择权，而且有些新增的河滩地灭失前已经被原使用人合法承包使用，在此情况下，遵从各地已有习惯，将新增土地的使用权确定给先前的使用者会减少纠纷，稳定生产关系；但是某些新增土地自然条件恶劣，原使用者因无力整理开发而放弃使用，可能造成土地荒芜，而将该类土地确定给开发耕种的新使用者可以促进土地的有效利用。实践中，人民政府作为土地确权的主体，应当根据实际情况，灵活运用有关规定确定使用权归属。如一些地方政府在处理此类争议地的使用权权属争议时，在充分尊重当地自然习俗的前提下，通过实践探索，将此类争议地的使用权确定为耕作权，将耕作权优先确认给原耕作者，这样既有效地解决纠纷，又提高了当地政府对此类新增滩涂地的管理。
四、本案启示
河滩地是一种特殊的土地类型，对其权属的确定必须慎之又慎，调查人员必须进行大量现场调查工作，必要时可调取当地的水文资料以参照。对所有权的认定侧重于所涉及争议地的产生过程，对使用权的确定则应将重点放在争议地的历史使用情况上，避免出现先人为主的思维模式，力争做到尊重历史、照顾现实，同时做好以下几点工作：
1．当地使用习惯是确定河滩地使用情况所必须考虑的要点，必要时可将其在确权决定中写明。
2．确定河滩地权属要坚持原则，也要讲究策略，调处人员在办案过程中要加大对国家有关法律、法规以及政策的普及工作，尽量做到有利于生产生活。
3．在确定土地权属的基础上，尽快划定土地权属界线，加快确权发证工作。
4．确权结果要体现"保护滩地、利用滩地"的原则，尽量不造成耕地流失。
【关联法条】
《中华人民共和国土地管理法》
第16条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用杈争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》
第4条依据一九五。年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。
第18条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所奄，
第26条土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法津、法规、政策和本规定另有规定的除外。
原国家土地管理局《对陕西省土地管理局关于河滩地确权问题的请示的批复》(国土批[1995]62号)规定："陕西省土地管理局：
你局《关于渭河河道管理范围内河滩可耕地所有权问题的请示》(陕地籍发[1995]20号)收悉。经研究，现批复如下：
一、原农民集体所有的土地，由于河流冲刷造成土地损毁并被淹没的，该土地所有权灭失，不再适用我局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条和第十九条的规定。
二、因河流改道而淤积形成的河滩地属于国家所有，其使用权可在不违反国家有关规定 幂例鱼39的前提下，按照当地使用习惯和历史情况而定。
原国家土地管理局《对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》([1997]国土函字第55号)规定："山东省土地管理局：
你局《转报滨州地区土地管理局(关于黄河滩地权属问题的请示)的函》(鲁土籍函字[1996]20号)收悉。现答复如下：
因洪水冲刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失。后由于河水冲积逐渐形成的滩涂地，为新增土地，土地所有权属国有。土地使用权可优先确定给土地坍塌前曾在此范围内耕种的农民集体；如滩涂地已由他人开发耕种的，土地使用权可确定给开发人。管理权由土地所在地土地管理部门行使。"(高子清 宋美 赵佳佳)