土地储备机构对所储备的土地拥有什么样的权利
【案情介绍】
2007年3月份，某市土地储备中心以其收购的储备土地，向该市土地登记中心提出国有土地使用权登记申请，并希望就国有土地使用权设定抵押，提供了以下材料：(一)国有土地使用权登记申请书；(二)地籍测量成果；(三)事业单位法人登记证，法定代表人身份证明书及法人身份证明；(四)土地储备机构和银行签订的贷款意向书；(五)市政府同意收购土地的批准文件；(六)原土地使用者的国有土地使用证及注销证明文件；(七)房管部门注销《房屋所有权证》的证明文件；(八)国有土地使用权收购合同。
该市土地登记中心以现有文件没有对储备土地登记事项作出规定为由，不予受理。该市土地储备中心认为其享有储备期问的国有土地使用权，其收购取得的国有土地使用权可以依法设定抵押，土地登记部门不受理登记属于行政不作为，遂以该市土地登记中心为被告向法院提起行政诉讼，要求该市土地登记中心依法为其办理储备土地的国有土地使用权抵押登记。
【法院判决】
2007年12月，法院审理后，依据《土地登记规则》和《土地储备管理办法》的规定，驳回了原告的诉讼请求。
【评析】
本案在审理过程中，针对土地储备中心是否享有储备土地的国有土地使用权有不同意见。
第一种意见认为，土地储备机构对其所储备的土地应享有相应的国有土地使用权。根据《土地登记规则》第10条规定："土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。"土地储备中心向该市登记中心提供的土地矿产争议块型寨伽与烛理儇据(第三土地登记申请材料齐全，可以有效证明土地权属来源，具备颁发国有土地使用证的法定要件，该市登记中心应当予以办理国有土地使用权登记，应支持土地储备中心的诉讼请求。
第二种意见认为，政府储备土地是一种特殊形态的土地，土地储备中心对所储备的土地享有什么样的权利，法律尚没有明文规定，储备机构对所储备的土地应该只有短时间的管理权限，只是代理国家对所储备的土地进行管理的职能，并不拥有"土地使用权"，土地储备中心的诉讼请求应予驳回。
法院判决采纳了第二种意见，这符合2007年11月实施的《土地储备管理办法》的相关规定。《土地储备管理办法》第17条规定："市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。"【法理研究】
近几年国家为了统一开发和供应城市范围内有限的土地，减少土地的闲置，从而达到对土地一级供应市场的调控，设立了土地储备机构。但是由于《土地储备管理办法》实施前国家对土地储备机构的设立、运作等缺少完善的法律规定，因此土地储备机构在运作的过程中，仍存在一些争议，如土地储备机构是否具备成为民事权利主体的条件?储备机构对所储备的土地拥有什么权利?等等。
一、土地储备机构是否具备成为民事权利主体的条件
《土地储备管理办法》实施前，没有全国统一的土地储备法律制度规范，各地土地储备机构依据当地政府规章甚至政府规范性文件设立，其地位、性质与功能不尽相同，职权范围也存在着较大差异。有些城市的土地储备机构是政府直属的事业单位，有些城市的土地储备机构是房地主管部门的内设机构，还有些城市的土地储备机构则直接是政府投资的企业单位。从是否能够独立从事民事活动的角度看，目前土地储备机构可以分为两种类型。
(一)具有独立法人资格的土地储备机构
具有独立法人资格的土地储备机构，可以依法以自己的名义，根据法人注册时规定的经营范围从事民事活动。具有独立法人资格的土地储备机构包括两种类型，分别是作为事业单位设置的土地储备机构和政府出资设立的企业单位性质的土地储备机构。
作为事业单位设置的土地储备机构，具有独立法人资格，根据设立时确定的职责履行职权，并承担相应法律责任。按照事业经费的来源分类，事业单位又可进一步划分为全额拨款事业单位和差额拨款事业单位，共同特点是不以营利为目的，根案例；；83据设立时确定的职责承担土地储备工作，具有明显的公益性特征。
政府出资设立的企业单位性质的土地储备机构，与事业单位相比更为独立，作为市场主体，按照设立时工商管理部门批准的经营范围承担土地收购储备业务。土地储备企业遵循市场规律，在市场机制作用下从事经济活动，以营利为主要经营目标，土地储备工作在政府规划和计划指导下开展。
(二)政府职能部门内设的土地储备机构
政府职能部门内设的土地储备机构不具有独立法人资格，业务经费由职能部门统一拨付，其涉外职权以政府职能部门的名义履行。
虽然土地储备机构都是通过政府财政出资设立，土地储备活动都严格遵守政府职能部门制定的规划和计划，但是由于是否具备法人资格的情况不同，其从事民事活动、承担民事责任，以及享有的权利的情况便也不同。具备独立法人资格的土地储备机构，依法可以享有民事权利；不具备独立法人资格的土地储备机构(部门)，则不能以自己名义从事民事活动，相应地无法以自己名义取得民事权利。
二、土地储备机构对所储备的土地拥有什么样的权利
作为政府职能部门内设的土地储备机构(部门)，不具备独立的法人资格，不能以自己名义从事民事活动，相应地无法以自己名义取得民事权利。而政府出资的企业性质的土地储备机构，作为市场主体收储土地，依法取得了土地使用权，该土地使用权表现为土地储备机构依法对储备土地占有、使用和收益的权利。由于土地储备制度是为避免土地闲置、加速土地周转和宏观调控土地市场的需要建立的，土地储备周期和储备土地利用方式是受政府土地供应计划和规划严格限制的，土地储备企业经营范围通常也仅限于土地收购储备业务，政府根据土地市场供需情况，作出土地供应决策，土地储备企业应当具体执行，土地储备企业取得的土地使用权是受限制的。政府的公益性目标与企业的营利性目标难免出现冲突，为此，《土地储备管理办法》第3条明确规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
事业单位性质的土地储备机构在储备土地过程是否取得土地使用权呢?回答是否定的。土地储备，是政府行政授权下的行为，土地储备机构只是作为具体执行机构，以自己名义实施行政行为。在实践中，政府为确保土地储备工作顺利实施，虽授权由土地储备机构以自己名义从事土地收储活动，但是是否将某一地块纳入政府储备要经过严格审批，土地收储价格在遵循市场原则的前提下，还需经过政府职能部门认定或政府审批环节。《土地储备管理办法》第13条规定，根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合土地矿产争议典型案例与处理依据(第三I司。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使刚权人根据土地洋估结果队商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。从经费来源上看，通常由政府设立土地储备基金，实施财政"大收大支"的省市，土地储备资金全部通过政府财政运作，土地储备实际上是政府有偿或无偿取得土地的过程。可见，政府与土地储备机构之间属于行政授权关系，没有形成以土地使用权为交易客体的市场交易关系，也没有形成土地使用权划拨关系。根据政府授权，在依法采用收购或收回方式取得土地后并依法实施供应前，事业单位性质的土地储备机构具有经营管理土地的权利。实践中，在不影响按照土地供应计划依法实施土地供应的前提下，土地储备机构享有储备期问占有、使用土地和利用土地取得合法收益的权利，一是防止平整后的土地遭受破坏；二是有效利用土地资源，避免储备土地闲置和浪费；三是通过临时利用储备土地，缓解储备土地的资金压力。
综合以上分析，事业单位性质的土地储备机构收储土地过程并没有取得土地使用权，但是《土地储备管理办法》为何规定土地储备机构可以利用储备土地设定抵押实施融资呢?这是否会造成财政资金流失?事实上，通过资金管理和使用方面的限制，储备土地抵押贷款成为政府缓解土地储备资金压力的一个有效方法，虽以土地储备机构的名义取得抵押贷款，但是实行专款专用，进行封闭式管理，土地储备机构无法支配资金作收储土地以外的用途。《土地储备管理办法》第25条规定，土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。阿业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。因此，从土地取得到供应，土地储备机构始终根据政府授权履行职责，不存在自身商业目的或商业利益，也不存在取得土地使用权问题，因为政府没有采取出让或划拨方式将土地使用权让渡给土地储备机构。政府的授权强度不同，土地储备机构享有的权力相应也会有差别。
需要注意的是，储备土地抵押贷款必须严格实行专款专用，与土地储备机构日常支出项目相独立，否则很可能造成财政资金流失，不但起不到缓解储备资金不足的作用，还可能给金融机构造成巨大的资金风险。
三、本案分析
本案中，市土地储备中心根据政府决策依法实施土地收购储备，为了将收购的土地设定抵押据以融资，提出国有土地使用权登记申请。
首先，该市土地储备中心依据政府批准收购土地的行为是合法的；其次，市土案例j2 85地储备中心作为独立事业法人，根据政府行政授权履行职责，以自己名义从事土地收购，但是并不能因此取得该宗土地的国有土地使用权，在未经政府进一步授权的情况下，不应当设定国有土地使用权登记；再次，土地储备机构储备活动的政府依赖性(必须根据政府计划实施土地收购和供应)，决定了其使用储备土地的期限通常较短，即便予以实施国有土地使用权登记，也应当对登记方式作出专门规定，以确保土地登记的安全性。综合上述情况，土地登记部门必须在有相关法规作为依据的情况下，才能实施登记。
《土地储备管理办法》的实施，有利于确保土地储备资金良性循环，使土地储备活动能够满足政府调控土地市场的需要，符合建立土地储备制度的初衷，也为实施储备土地登记提供了必要依据。
四、关于储备土地设立国有土地使用权及抵押登记的操作建议
国土资源部、财政部和中国人民银行2007年11月联合发布的《土地储备管理办法》规定，根据土地收购资金运作需要，可以将储备的土地设定国有土地使用权登记，该使用权可以依法实施抵押。鉴于储备土地登记具有特殊性，现提出具体操作建议。
(一)对于申请设定抵押的储备土地要有明确的条件限制，一是储备土地的规划用途为经营性用地，规划为公共设施建设或者属于划拔用地目录范畴的土地不得设定抵押；二是根据土地储备和供应计划在可能实现抵押权时能够具备供地条件。
(二)对于储备土地设定国有土地使用权登记时，提交的权属来源证明文件要有细致规定，一是必须提交合法有效的土地权属来源证明文件，二是不同方式取得的储备土地提交不同的权属来源证明文件。主要包括以下几种情形：
1．以收购方式储备的土地提交：
(1)市或区县政府同意收购土地的批准文件：
(2)原土地使用者的国有土地使用证或注销证明文件(原土地使用者没有国有土地使用证的，提交建设用地批准书、划拨决定书或其他证明土地来源的批准文件)：
(3)房管部门注销《房屋所有权证》的证明文件或办理转移登记手续后的《房屋所有权证》；
(4)国有土地使用权收购合同。
2．以收回方式储备的土地提交：
(1)市或区县政府同意收回土地使用权的批准文件；
(2)国有土地使用权收回决定=f；或解除国有土地使用权出让合同通知书；
(3)原土地使用者的国有土地使用证或注销证明文件(原土地使用者没有国土地矿产争议典型案例与处理依据(第-三I有土地使用证的，提交原建设用地批准书、原划拨决定书或其他让叫土地来源的批准文件)。
3．以置换方式储备的土地提交：
(1)市或区县政府同意置换土地的批准文件；
(2)土地置换协议；
(3)原土地使用者的国有土地使用证或注销证明文件(原土地使用者没有国有土地使用证的，提交建设用地批准书、划拨决定书或其他证明土地来源的批准文件)；
(4)房管部门注销《房屋所有权证》的证明文件或转移登记后的《房屋所有权证》。
(三)对于抵押期限也要有明确规定，中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发【2003】121号)明确规定向土地储备机构发放的抵押贷款期限最长不得超过两年；2007年11月19日发布的《土地储备管理办法》第21条规定，储备土地抵押权设立期限一般不超过两年，且不能影响土地供应。此外，使用类型、土地用途、土地证书用途等也应当有专门规定：
1．使用权类型填写为"政府储备"；
2．土地用途填写为"储备用地"；
3．土地证书记事栏里注明"该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作它用"。
五、本案启示
土地储备制度伴随深化国土资源市场化机制改革应运而生，作为一项新必制度必然需要磨合周期，通过总结实践中出现的问题，补充和完善相关立法，对于进一步规范制度运行，实现制度建设的预期目标能起到积极地推动作用。
【关联法条】
《土地登记规则》
第10条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：
(一)土地登记申请书；
(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；
(三)土地权属来源证明；
(四)地上附着物权属证明。
委托代理人中请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。
第29条依法抵押土地使用权的，当事人应当在抵押合同签订后十五日内，持抵押合同以及有关文件申请土地使用权抵押登记。土地管理部门应当在被抵押土地的土地登记卡上登记。并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。案例jZ 87
同一宗地多次抵押时，以收到抵押登记申请先后为序办理抵押登记和实现抵押权。
第72条临时用地的登记办法由省、自治区、直辖市人民政府土地管理部门制定，报省、自治区、直辖市人民政府批准后执行。
《土地储备管理办法》
笫3条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
第lO条 下列土地可以纳入土地储备范围：
(一)依法收回的国有土地；
(二)收购的土地；
(三)行使优先购买权取得的土地；
(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
(五)其他依法取得的土地。
第13条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第16条对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。
第17条市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的。要先行依法解除。
第21条在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。
第25条土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。
政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拔土地使用权抵押程序执行。
商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。(纪成旺)