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国务院出台的文件是否就是行政法规?
摘自:龙房川
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发布时间:2011/4/7

国务院出台的文件是否就是行政法规?

国务院出台的文件是否就是行政法规?
【 案情简介及争议焦点】
村经济合作社将下属集体企业皮纸厂作价850 万元转让给姚某,6 年后,姚某依约分期支付完购买款,但村经济合作社、村委会、村党支部共同研究决定并经乡政府同意,皮纸厂产权仍由村经济合作社享有;如匕某主张对皮纸厂的经营权。
争议焦点:1 .转资协议的效力?2 .协议无效的后果?
【 裁判要点】
1 .转资协议有效。作为集体资产转让须经评估,否则违反禁止性规定而无效的依据,即国务院《 关于加强农村集体资产管理工作的通知》 因不具备行政法规的法定名称,且未公开发布,只是传达到国务院下属行政机关,系最高行政机关对政府部门管理工作中所提要求和措施,其效力适用于国务院下属的行政机关,不属行政法规,应为行政规范性文件,不能导致转资协议无效〕 26
- ― 一上逐债鲤@2 .即使转资协议无效,过错亦在村经济合作社。村经济合一作社作为村集体经济的经营管理者,执行村委会决定,应受前述行政规范性文件约束,但其未经资产评估程序,径直将集体企业皮纸厂定价转让,对造成与姚某转资协议无效存在过错,作为有过错一方,亦应依法赔偿相对方姚某因此所受损失。
【 裁判依据或参考]
1 .相关依据或参考。《 物权法》 第59 条:"农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定… … (四)集体出资的企业的所有权变动等事项… … 。"《 合同法》 第52 条:"有下列情形之一的,合同无效… … (五)违反法律、行政法规的强制性规定。,"最高人民法院《 关于适用合同法若干问题的解释(一)》 第3 条:"人民法院确认合同效力时,对合同法实施以前成立的合同,适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的,则适用合同法。"《 立法法》 第62 条:"行政法规签署公布后,及时在国务院公报和全国范围内发行的报纸上刊登· ~… 。"国务院《 行政法规制定程序条例》 '2002 年1 月1 日)第4 条:"行政法规的名称一般称'条例',也可以称'规定'、'办法'等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规,称'暂行条例'或者'暂行规定'… … 。"国务院办公厅《 关于改进行政法规发布工作的通知》 (lf ) 88 年5 月31 日)第1 条:"从现在起,国务院发布行政法规,由国务院总理签署发布令;经国务院批准、部门(含部、委、行、署、直属机构、国家局)发布行政法规,由部门主要领导人签署发布令。"第3 条:"经国务院总理签署公开发布的行政法规,由新华社发稿,《 国务院公报》 、《 人民日报》 应当全文刊载,国务院不另行文,国务院各部门、地方各级人民政府及其所属机构都应遵照执行… … 。"国务院《 关于加强农村集体资产管理工作的通知》 (1995 年12 月31 日)第10 条:"集体资产通过拍卖、转让或者由于实行租赁经营、股份经营、联营及中外合资经营、中外合作经营等方式而发生所有权或使用权转移时,必须进行资产评估,并以评估价值作为转让所有权或使用权的依据C 已发生所有权或使用权转移的,可仍按原签订的协议执行。"第n 条:"集体资产评估要遵循真实、科学、公正、可行的原则,按工作程序进行。集体资产评估结果要按权属关系经集体经济组织成员大会或成员代表大会确认。"
2 .全国民事审判工作会议文件。《 坚持司法为民坚持司法和谐推动公正高效权威民事审判制度建设― 在全国民事审判工作座谈会上的讲话》 ( 20C · 7 年4 月9 日), "… … 法律对某类纠纷没有明确规定,应该首先查找国家政策对此有没有规定,国家政策有规定的,使用国家政策进行裁判,而不能根据法官个人的理解进行自由裁量… … 如,对2002 年7 月1 日以后当事人双方签订的经营性用地出让合同采用的是协议方式,没有采取招标、拍卖或者挂牌27

方'式。这类合同的效力如何?该合同能否实际履行?能否解除?国务院下发的有关规范整顿土地出让市场秩序的通知以及国务院有关部委颁发的配套规定等规范性文件规定,在2002 年7 月1 日前未经市、县政府前置审批或者签订书面项目开发协议而在此后出让经营性用地的,应当按照有关规定改为以招标、拍卖或者挂牌方式出让。这些规范性文件属于国家政策。这就涉及如何处理法律与国家政策的关系问题。关于合同的效力,《 合同法》 只是规定违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效,并没有规定违反国家政策的合同无效,因此,无论在2002 年7 月1 日前这类合同是否经过市、县政府前置审批,是否签订书面项目开发协议,这类合同的效力都不应该因为国家的政策受到影响。但是,如果这类合同在2002 年7 月1 日前未经市、县政府前置审批或者签订书面项目开发协议,根据国家的政策,如果这类合同事实上已经无法继续履行,应该允许解除。"
3 .相关案例。2005 年12 · 月山东某土地使用权出让合同案,法院认为:民事主体从事民事活动,除遵守法律外,在法律未规定情况下还应遵守国家政策;因本案讼争国有土地使用权需按国家有关规定改为以招标拍卖挂牌方式出让,属于国家政策性要求;国土局未严格执行该政策性要求,是造成双方签订的《 国有土地使用权出让合同》 无法继续履行的原因;这一政策方面的程序要求虽不导致本案所涉《 国有土地使用权出让合同》 无效,但却影响该合同在客观上无法继续履行,故南太公司要求判令国土局继续履行《 国有土地使用权出让合同》 的诉讼请求,难以支持。2004 年8 月上海某股东权案,法院认为:被告以其具有军人身份,签订股权转让协议违反《 关于军队从事生产经营和对外贸易的暂行规定》 及《 中国人民解放军内务军令、纪律条令、队列条令》 中"军人不得经商"的禁止性规定,主张合同无效,但"暂行规定"和"解放军令"不属全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规,法院不能据此确认双方所签订的转让合同无效。2003 年7 月上海某房屋租赁合同案,一审法院以房屋租赁时原告未取得产权证违反了有关法律规定,认定租赁协议无效,判决双方返还;再审判决认为建设部《 城市房屋租赁管理办法》 属行政规章,不能作为认定合同无效的依据;本案出租房屋非属依国家工程建筑消防技术标准进行设计的建筑工程,虽出租时无消防合格证,亦不足以否定合同的有效性,故被告提出出租屋无消防合格证违反《 消防法》 而致合同无效的诉讼主张不予支持。
[相类似案件的处理要点】
国务院出台的文件如不具备行政法规法定名称,且未公开发布,只是传达到下属行政机关,系对政府部门管理工作提出的要求和措施,其效力仅适用于行政机关,不属行政法规,应为行政规范性文件,不作为认定合同无效依据。28
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[附注】
相类似案例索引:最高人民法院〔 2004 〕 民一终字第106 号"唠山国土局与南太置业公司国有土地使用权出让合同纠纷案";浙江高院〔 2005 〕 浙民再抗字第12 号"姚某诉某村委会等转让合同纠纷案",一审判继续履行转资契约;二审以集体资产转让未经评估,违反国务院行政法规强制性规定导致转资契约无效,判驳回姚某诉讼请求;再审期间,因当事人和解而终结诉讼。_匕海二中院〔 2 。。4 〕 沪二中民三(商)终字第169 号"王某诉赵某等股东权案"; 上海浦东新区法院〔 2 。。2 〕 浦民一(民)再初字第10 号"上海某中学诉某建设公司房屋租赁合同纠纷案"。

 

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