舟山市锦明房地产有限责任公司不服舟山市土地管理局土地行政处罚上诉案
浙江省高级人民法院行政判决书
（２０００）浙行终字第５号
上诉人（原审原告）舟山市锦明房地产有限责任公司，住所地舟山市定海区环城东路２４-２号。
法定代表人张曙明，该公司董事长。
委托代理人贺浩忠，浙江新中大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）舟山市土地管理局，住所地舟山市定海区昌国路４３号。
法定代表人徐友来，该局局长。
委托代理人张斌，男，舟山市土地管理局干部。
委托代理人张晖，男，舟山市土地管理局干部。
上诉人舟山市锦明房地产有限责任公司因与被上诉人舟山市土地管理局土地行政处罚一案，不服舟山市中级人民法院（１９９９）舟山行初字第３号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人舟山市锦明房地产有限责任公司的法定代表人张曙明及委托代理人贺浩忠，被上诉人舟山市土地管理局的委托代理人张斌、张晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，１９９５年４月１８日，浙江省海山集团公司（以下称海山集团）与舟山市定海区二轻房地产公司（后企业转制改名为舟山市锦明房地产有限责任公司，以下称锦明公司）经商议，联合开发海山集团位于舟山市定海区环城东路２４号旧厂区土地，议定土地折价１０００万元。双方协议签订后，报经舟山市计委、市经委及市城建委批准并领取了城市建设用地规划许可证，同时进行了咨询、设计、拆迁、评估等先期工作并开始对外进行商品房销售。１９９６年初，舟山市金鹤置业发展有限公司（以下称金鹤公司）得悉锦明公司取得了海山集团该宗土地的开发经营权，双方经商议议定价格１２００万元，于１９９６年５月２１日签订了"联合开发协议"、"联合开发补充协议"各一份，锦明公司以１２００万元价格将该宗土地转让给金鹤公司。自１９９６年６月２８日起至案发止，金鹤公司共支付给锦明公司土地转让金１２００万元，其中包括商业用房及办公用房３间，折合人民币８６４３４５．２８元。除锦明公司为购买土地及前期开发已支付的１０８６３２７９．８９元外，实际所得１１３６７２０．１１元。同年１１月，金鹤公司办理了立项、规划等手续并与舟山市土地管理局签订了国有土地使用权出让合同，领取了国有土地使用证。１９９７年初开始金鹤公司独家开发该宗土地，建造成金鹤花园商住楼计面积１．３万平方米。
原审法院经审理认为，锦明公司先期与海山集团协议联合开发土地并办理了有关审批手续，并无不当。后海山集团为支付锦明公司为其建造厂房的工程款，擅自以土地折价款名义将土地予以转让，锦明公司为从中牟利，在未办理国有土地使用权出让、转让审批手续的情况下，以联合开发为名，将该宗土地擅自非法转让给金鹤公司，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，应当予以处罚。舟山市土地管理局作出的舟土罚字（９９）第１号土地违法案件处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处罚程序合法，据此判决维持舟山市土地管理局舟土罚字（９９）第１号土地违法案件行政处罚决定。
上诉人舟山市锦明房地产有限责任公司上诉称，金鹤公司是从被上诉人处通过土地出让方式取得该宗土地使用权，并非从上诉人处受让所得；上诉人从中取得的１８５．９８万元系为该宗土地开发前期工作而已经付出的费用，没有从中牟利。原判认定其在未办理土地出让手续的情况下，擅自非法转让土地，从中牟利，及认定被上诉人作出行政处罚决定适用法律正确，均属错误，且回避行政处罚时效已过之事实。故请求二审法院撤销一审判决及舟山市土地管理局的处罚决定。
被上诉人舟山市土地管理局答辩称，锦明房地产有限责任公司在未办理国有土地使用权出让、转让审批手续的情况下，以"联合开发"为名，以１０００万元的价格从海山集团受让该宗土地，又以１２００万元的价格将该宗土地擅自转让给金鹤公司，并从中牟利１１３６７２０．１１元，事实清楚，其作出的处罚决定适用法律正确，也未超过行政处罚时效。请求二审法院维持原判。
庭审中，双方当事人围绕上诉人的行为是否构成非法转让土地，被上诉人作出的处罚决定认定上诉人非法所得１１３６７２０．１１元有无依据，被上诉人作出的处罚决定适用法律法规是否正确以及是否超过处罚时效等争议焦点，进行了举证、质证和辩论。综合双方举证、质证和辩论的情况，经本院审查，可以确认以下事实：
舟山市锦明房地产有限责任公司的行为构成非法转让土地，舟山市土地管理局作出的处罚决定认定其从中实际牟取非法所得１１３６７２０．１１元，证据确凿充分。１９９５年４月１８日，海山集团未经有权机关审批并办理国有土地使用权出让手续，即以"联营开发老厂区地块"为名，以１０００万元人民币的价格将老厂区地块转让给锦明公司进行房地产开发。锦明公司据此领取了有关部门的批文及规划许可，尔后为开发该地块土地进行了咨询、设计等前期工作，并支付了部分费用，至此锦明公司已在实际行使对该宗土地的使用权。１９９６年５月２１日，锦明公司又以"联合开发"的名义，将该宗土地以１２００万元人民币的价格转让给金鹤公司。双方在联合开发补充协议中约定，金鹤公司在１９９６年１０月３０日前支付土地转让费等１２００万元，该地块由金鹤公司独家开发、建造。１９９６年１０月２１日，双方就５月２１日签订的联合开发协议及联合开发补充协议的履行情况，再次签订补充协议。自１９９６年６月起至案发，金鹤公司已支付全部１２００万元转让金。舟山市土地管理局根据本案情况，扣除锦明公司已支付给海山集团的转让金及锦明公司前期工作中已付的实际费用、税金等，认定锦明公司实际非法所得１１３６７２０．１１元，证据确凿、充分。上诉人在庭审中提出还应扣除为海山集团建造新厂房垫资利息及管理费等８４万余元的理由，不能成立；原属海山集团使用的老厂区地块土地，最后虽经政府批准收回并出让给金鹤公司使用，但不能以此否定在此之前锦明公司等三方以"联营"、"联合"开发为名，非法转让土地的事实。故上诉人上诉称金鹤公司系通过出让方式取得该宗土地使用权，并以此否认其实施的非法转让土地行为的理由，同样不能成立。
舟山市土地管理局舟土罚字（９９）第１号行政处罚决定适用法律法规正确，未超过行政处罚法规定的处罚时效。根据《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，以划拨方式取得的国有土地使用权转让时，应报有批准权的人民政府批准，并依规定办理土地使用权出让手续。故海山集团在未经批准并办理土地使用权出让手续的情况下，将土地使用权转让给锦明公司开发，锦明公司未取得合法的土地使用权，又将该土地转让给金鹤公司经营开发，违反了上述法律法规的规定。锦明公司于１９９６年５月２１日与金鹤公司签订"联合开发协议"及"联合开发补充协议"，开始非法转让土地，后于同年１０月２１日再次签订涉及土地转让内容的补充协议，舟山市土地管理局于１９９８年１０月１０日对其立案查处，并未超过行政处罚法规定的时效。
本院认为，上诉人舟山市锦明房地产有限责任公司未经合法批准，非法受让、转让国有土地，并从中实际获取非法所得１１３６７２０．１１元，其行为违反了有关土地管理法律法规的规定。被上诉人舟山市土地管理局作出的舟土罚字（９９）第１号处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原判予以维持并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费人民币一万五千六百九十三元，由上诉人舟山市锦明房地产有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 斯金锦
审 判 员 惠 忆
代理审判员 邹琼霞
二○○○年三月十五日
代书记员 马国贤