徐时荣诉衢州市人民政府、衢州市国土资源局土地行政登记案
浙江省高级人民法院行政判决书
（2006）浙行终字第15号
上诉人（原审原告）：徐时荣，男，1954年1月26日生，汉族，住衢州市柯城区新新街道官庄村。
委托代理人余中伟，浙江青风律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：浙江省衢州市人民政府。住所地：衢州市荷花三路。
法定代表人：孙建国，市长。
委托代理人：徐新、汪钢，衢州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：浙江省衢州市国土资源局。住所地：衢州市衢江南路390号。
法定代表人：王建华，局长。
委托代理人：张咸树、汪钢，衢州市国土资源局工作人员。
上诉人徐时荣因诉衢州市人民政府、衢州市国土资源局土地行政登记一案，衢州市中级人民法院于2005年12月13日作出（2005）衢中行初字第7号行政判决。徐时荣不服，向本院提出上诉。本院2006年2月20日立案受理后依法组成合议庭，并于2006年3月21日公开开庭审理了本案，上诉人徐时荣及其委托代理人余中伟，被上诉人衢州市人民政府的委托代理人徐新、汪钢，被上诉人衢州市国土资源局的委托代理人汪钢到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审判决认定的事实：衢州市天马实业有限公司系毛建桦、徐时荣出资成立有限责任公司。1993年，衢州市天马实业有限公司与衢州市柯城区新新街道官庄村民委员会签订了《关于组建衢州市天马实业股份有限公司的协议书》，该协议约定由天马实业有限公司出资60万元，官庄村出2000平方米(2.99亩)土地折价20万元共同组建衢州市天马实业股份有限公司，该协议生效后，官庄村依约投入2.99亩土地。1993年12月24日，双方以衢州市天马实业股份有限公司名义向衢州市人民政府申请集体建设用地2.99亩，衢州市人民政府于1994年4月12日批准衢州市天马实业股份有限公司使用集体建设用地4.99亩，后因官庄村认为与私营企业合作赢亏难测，遂退出该协议，不同意与天马实业有限公司共同成立衢州市天马实业股份有限公司，只同意将2.99亩土地租赁给天马实业有限公司使用，每年租金两万元。1995年5月，衢州市国土资源局向衢州市天马实业有限公司(申报为衢州市天马实业股份有限公司)颁发了衢市国用(95)字第17117号国有土地使用权证，用地面积为3041．62平方米。2001年，衢州市国土资源局在土地证年检时，发现该证登记有误，将集体建设用地误登为国有土地，遂向衢州市人民政府申报要求更正登记，衢州市人民政府于2001年4月17日批准注销了衢州市天马实业有限公司(衢市国用[95]字第17117号)土地使用权证。2005年9月21日，衢州市国土资源局发函柯城区新新街道官庄村委会、毛建桦、徐时荣："原衢州市天马实业有限公司土地证(衢市国用（95）字第17117号)，我局在土地证年检时，发现土地所有权登记有误，于2001年4月17日报经衢州市人民政府批准予以注销，请涉及该宗土地的相关权利人接函后30日内持有效权源文件到我局办理土地登记手续"。徐时荣为此提起行政诉讼，要求撤销衢州市人民政府作出的注销衢市国用(95)字第17117号土地使用权证的决定。
原审法院经审理认为，衢州市天马实业有限公司系毛建桦、徐时荣出资成立有限责任公司，该公司成立后，毛建桦与徐时荣在本案具体行政行为所涉争议土地范围内建造了三百多平方米的厂房，徐时荣取得229．21平方米的房屋，并办理了个人房产证，衢州市人民政府作出注销衢市国用(95)字第17117号国有土地使用权证的决定，与徐时荣具有法律上的利害关系，故徐时荣具有诉讼主体资格，但衢州市天马实业有限公司所持有的衢市国用(95)字第17117号国有土地使用权证未经人民政府审批，亦未经国土部门办理划拨手续，应予以注销。1994年4月12日衢州市人民政府批准衢州市天马实业股份有限公司使用集体建设用地4.99亩，其办理手续为集体建设用地，故征用土地性质为集体建设用地，不是国有建设用地。故衢州市人民政府1995年5月颁发给衢州市天马实业有限公司衢市国用(95）字第17117号国有土地使用权证系违法颁证。被告衢州市人民政府本着有错必纠的原则，作出注销衢市国用(95)字第17117号国有土地使用权证的决定正确，应予以支持。但被告衢州市人民政府2001年4月17日作出的具体行政行为，直至2005年9月21日才由被告衢州市国土资源局以发函的形式告知原告等人，在行政程序上存在不合理之处。原告所提衢州市天马实业有限公司通过合法途径取得土地使用权无任何事实与法律依据，其辩解意见不予采纳。遂依照最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(二)项之规定，判决驳回原告徐时荣的诉讼请求。
徐时荣向本院提出上诉称：1.原审认定事实错误。（1）原审认为"……该协议生效后，官庄村依约投入2．99亩土地"，"……同意将2．99亩土地租赁给天马实业有限公司使用，每年租金2万元。"事实是：衢州市天马实业有限公司虽与官庄村民委员会签订了《关于组建衢州天马实业股份有限公司的协议》，但因股份公司无法成立，同时官庄村怕承担风险，故未履行协议，不存在2.99亩土地入股的事实，一审也无证据证明己投入2.99亩土地。后由有限公司提出国家建设用地申请，并办理了土地征用手续，有限公司分期支付给官庄村土地征用费用，而不是支付租金，有限公司与官庄村不存在土地租用事实，也不存在支付租金的情况。一审认定有限公司租用2.99亩土地并支付租金无证据支持。何况，有限公司使用的是4.99亩土地，要支付租金的话，也应支付4.99亩土地的租金。（2）原审认定"双方以衢州市天马实业股份有限公司的名义向衢州市人民政府申请集体建设用地2．99亩，衢州市人民政府于1994年4月12日批准衢州市天马实业股份有限公司使用集体建设用地4.99亩。"事实是：首先，申请用地的单位是有限公司。由于股份公司不能成立，申请用地的主体不存在，且官庄村又不愿投入土地，最后申请用地单位是有限公司。这一事实，有多份证据，被上诉人也未否认。其次，有限公司申请的是国家建设用地，而且只能申请国家建设用地。衢州市经济开发区成立后，诉争土地属于开发区红线范围之内，政府已将红线范围内的土地列入国家建设用地规划，鼓励私人申请征用土地、开办企业。因股份公司没有成立，有限公司有用地意向，土管部门则积极鼓励。正是在这种形势下，有限公司正式提出了国家建设用地申请。有限公司要直接使用集体土地，法律也不允许。1988年《土地管理法》第五章规定，有权取得乡村建设用地的是乡(镇)村企业，有限公司是一个私人创办的公司，不能直接使用集体土地，只能以征用形式，将集体土地征为国有，再使用国有土地。如果是集体经济组织以土地作为联营条件，根据该法第三十六条的规定，也有两种用地办法，一是征用，二是直接入股。由于官庄村不愿以土地入股，所以当时有限公司只能采用征用的方式申请国家建设用地，作为土地管理部门的专业人员对土管法的规定是一清二楚的，所以在乡村集体建设用地呈报表上官庄村、乡政府、土管局、市政府都是同意征用。需要补充的是，被上诉人在一审中也自认，办理国家建设用地和集体建设用地使用的是相同的呈报表。所以，无论证据的形式还是内容都反映出上诉人申请使用的是国家建设用地。再次，审批机关绝不会超申请审批。如一审认定，股份公司申请用地是2.99亩，而衢州市人民政府却审批了4.99亩。在官庄村诉被上诉人另一个关于土地面积差别的案件中，被上诉人也作了明确的答辩，申请用地的单位是有限公司，用地面积是4.99亩，最后办证的是4.65亩。（3）原审认定"天马实业有限公司所持有的衢州市国用[95]字第17117号国有土地使用权证未经人民政府审批，而国土部门也未办理任何划拨手续。"事实是：被上诉人注销土地使用权证的理由是认为，土地使用权证中的所有权一项登记错误，而不是土地使用证未经审批。事实上，建设用地呈报表、建设用地审查意见表、用地许可证，土地使用权证上不仅有分管副市长及相关人员的签字，还有市政府、土管局的大红印章，用地规划许可证上也明确准予办理划拨手续，所以有限公司用地经过审批，并办理了划拨手续，经审批取得土地使用权证是一个毫无争议的事实。一审"未经审批"的认定无事实依据。2.被上诉人不能证明土地使用权证上的所有权一项登记有误。首先，被上诉人提供的证据不全。被上诉人在答辩时提供了部分证据，经上诉人申请，开庭时又提供了部分证据，即便如此，被上诉人提供的证据仍不全面。如建设用地呈报表上列明的使用土地协议书未提供，该协议可以证明征用补偿的事实；土地所有权证书未提供，该证可以证明诉争土地的权属；办理土地划拨手续的文件未提供等等。被上诉人提供的土地使用权证书原件与被上诉人向法庭提供的复印件不符。在与土地有关的资料不全的情况下，不能判断办证存在对错。其次，土地所有权的归属、变更情况无证据证明。本案的争议焦点是土地是国有还是集体所有。上诉人称是国有，被上诉人称是集体。但是被上诉人主张土地属于集体所有的关键证据--土地所有权证书未向法庭提供。被上诉人要证明权属登记有误，至少要有个对错的参照物，直到一审结束，诉争土地的权属情况仍然不清。再次，被上诉人提供的证据恰恰证明土地所有权登记无误。下列书证以其记载的内容可以证明待证事实：衢市计管[1994]4号文件证明建设项目得到国家立项批准；建设用地审查意见表上占土升副市长批示可以使用集体土地；建设用地呈报表证明有限公司采用了征用方式使用集体土地；用地规划许可证证明用地经规划许可，并准予办理划拨手续。所有书证记载内容所证明的事实是一致的，即有限公司申请征用了诉争土地，土地属于国有，土地所有权登记无误。3.被诉行政行为缺乏事实依据。被上诉人在一审未予提供对上诉人有利的证据，对证据的解释亦与证据记载内容不一致，所提供的原件与复印件不一致。土地使用权证复印件上的印章，被上诉人解释是手画的，谁画的不清楚。一审法院避开上述情形，轻信行政机关的解释并作出被上诉人胜诉的判决。4.被上诉人于2001年4月份即作出了被诉决定，却直至2005年9月27日才告知上诉人。故被上诉人向法庭提供的土地使用权登记审批表内容的真实性值得怀疑，且只有衢州市国土资源局开发区工作人员的签名，而没有开发区分局和市国土资源局的印章，审批程序上也存在缺陷。请求撤销原审判决和被诉土地行政注销决定，由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人衢州市人民政府在法定期限内向本院提交答辩称：1.答辩人批准注销土地使用权证的行政行为合法。衢州市天马实业有限公司(以下简称天马公司)取得的衢市国用[95]17117号土地使用权证内容登记有误，答辩人依据有错必纠的原则批准注销该土地证书的行为，是合法的。2.一审判决认定事实清楚。一审判决认定："官庄村与天马公司签订协议并依约投入2.99亩土地租赁给天马公司使用，每年租金2万元；双方以衢州市天马实业股份有限公司的名义向衢州市人民政府申请集体建设用地4.99亩，衢州市人民政府于1994年4月12日批准衢州天马实业股份有限公司使用集体建设用地4.99亩；天马公司持有的衢市国用[95]17117号土地使用权证未经人民政府审批，而国土部门也未办理任何划拨手续"。上述事实清楚、证据充分。3.一审判决程序合法、适用法律正确。请求二审法院予以维持。
被上诉人衢州市国土资源局在法定期限内未向本院提出答辩意见。
在一审期间，各方当事人提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。
根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由和被上诉人衢州市人民政府的答辩意见，庭审中，各方当事人围绕被上诉人衢州市人民政府作出被诉注销国有土地使用证行为是否具备事实依据，注销宣布程序是否合法等审理重点，进行了质证、辩论。综合各方质证和辩论情况，本院确认如下事实：
原衢州市土地管理局衢土（94）40号《浙江省建设用地审查意见表》记载，1994年4月14日，经衢州市分管市领导批准，原衢州市土地管理局同意申请单位"衢州市天马实业有限公司"使用"新新街道办事处官庄村6－03地块""集体土地""4.99亩"。1995年5月，衢州市人民政府向衢州市天马实业有限公司颁发衢市国用(95)字第17117号《国有土地使用证》，确定用地面积为3041．62平方米。2001年3月，衢州市国土资源局在土地证书年检时，发现原登记的涉案宗地权属性质有误，即将集体土地使用权登记为国有土地使用权，遂建议衢州市人民政府予以更正登记。2001年4月17日，衢州市人民政府批准同意更正登记。2005年9月21日，衢州市国土资源局向柯城区新新街道官庄村委会、毛建桦、徐时荣出具衢土资函（2005）9号函称："原衢州市天马实业有限公司土地证(衢市国用（95）字第17117号)，我局在土地证年检时，发现土地所有权登记有误，于2001年4月17日报经衢州市人民政府批准予以注销，请涉及该宗土地的相关权利人接函后30日内持有效权源文件到我局办理土地登记手续"。另查明，衢州市天马实业有限公司所持有的衢市国用(95)字第17117号《国有土地使用证》已于2001年2月9日被原衢州市土地管理局开发区分局收回。2005年11月25日，徐时荣与官庄村委会就讼争土地上的房屋拆迁补偿事宜签订协议，由官庄村委会一次性支付徐时荣拆迁补偿费42万元，徐时荣将房屋腾空交村委会拆除。上述内容双方已履行完毕。
本院认为，本案所讼争的主要是被上诉人衢州市人民政府批准注销衢州市天马实业有限公司原持有的衢市国用(95)字第17117号国有土地使用权证是否具备事实依据的问题。根据原审时有关各方提供的相关证据材料，以及本院庭审查明的事实，衢州市天马实业有限公司1994年经被上诉人衢州市人民政府批准所使用的是集体土地，上诉人亦未能提供充分的证据证明天马公司所使用的土地办理过合法的征用手续，故被上诉人衢州市人民政府以错误登记为由，批准注销天马公司原持有的国有土地使用证，具备事实和法律依据。被上诉人衢州市国土资源局对该发生于2001年4月17日的批准注销行为，直至2005年9月21日才以函件的形式正式通知有关当事人，不仅不符合行政行为的规范化要求，不利于行政相对人依法行使其在行政程序中所应享有的陈述、申辩的权利，也有碍于行政效率。鉴于该程序上的不合理并不影响被上诉人衢州市人民政府批准注销行为的合法性，原审判决就此予以指正正确。上诉人徐时荣就案件事实认定等所提出的上诉理由，因缺乏相应证据支持，本院不予采信。原审判决认定的基本事实清楚，证据充分，审判程序合法。但原审法院收取案件受理费6995元及其他诉讼费2000元，均缺乏依据，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审诉讼费各80元，均由上诉人徐时荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
代理审判员 马惟菁
代理审判员 陈裕琨
二○○六年三月二十四日
书 记 员 管 征