魏卫帆诉福州市晋安区人民政府违法征用店屋及查封、扣押财产行政强制措施案
【颁布单位】最高人民法院 中国应用法学研究所
原告：魏卫帆，男，１９７５年１０月２７日出生，汉族，待业，住长乐市鹤上桃坑村魏朱１６号。
被告：福州市晋安区人民政府。地址福州市福新路。
法定代表人：程天光，区长。
１９９７年１月２０日，福州市政府因火车站地区行政管理的需要，由福州市市委办公厅、市政府办公厅以榕委办（1997）11号通知联合发文，成立福州市火车站地区综合管理处（以下简称综管处）。通知规定，其机构设置、人员编制、人员调配、干部管理均由晋安区政府管理；其职责负责该地区社会治安、工商行政、市容管理等。随后，晋安区人民政府即组建成立综管处，并开始对火车站地区进行综合治理。同年３月４日，综管处对红星村委会发出通知，要征用茶园旅社，要求红星村委会在７日内收回该旅社，移交综管处使用。３月１６日，综管处以会议纪要形式通知红星村委会，征用茶园旅社。同日，综管处又发出通知给原告，告知其原租赁经营的茶园旅社的店屋已被国家征用，限其７日内交割有关手续并搬离。原告在限期内未搬离，综管处遂于３月２７日查封该商店，又于３月２９日扣押店内物品。原告不服，向晋安区人民法院起诉。
晋安区法院受案后，在立案审查时，发现原告系以不具备行政主体资格的综管处为被告提起诉讼，经告知其变更被告后，原告遂以具有主体资格的晋安区政府为被告。
原告诉称：被告晋安区政府所辖的综管处所做出的通知侵犯了原告的租赁经营权，诉请法院判令撤销该通知；查封商店侵犯了原告的经营权，请求判令解除查封并赔偿营业损失７５００元；扣押原告物品及现金总价值约５６９００元，请求判令返还。主要事实及理由是：１９９６年１２月１日，原告与福州火车站茶园旅店订立了《租赁合同》，约定由原告承租茶园旅店一层左侧第三间的一间店面作为商店经营使用，租赁期从１９９６年１２月１日起至１９９８年１１月３０日止。合同签订后，原告将该店屋用于经营日杂百货。１９９７年３月１６日，综管处发出一份通知给原告，要"征用茶园旅社（即茶园旅店）作为火车站地区客运站之用"，限原告于３月２２日前与茶园旅店办清手续并搬离该店。期限届满后，原告未搬离，综管处遂于３月２７日查封该商店，并于３月２９日强行扣押店内物品。因原告仍在租赁经营的商店被查封，给原告造成营业损失７５００元（每月以３０００元计，暂计二个半月）；店内物品被扣押，至今（１９９７年６月６日）仍未归还，给原告造成物品及现金总价值５６９００元的损失。为此，请求判决撤销被告的具体行政行为，并赔偿损失，保护原告的合法权益。
被告辩称：（１）综管处系福州市市委办公厅、市政府办公厅以榕委办（１９９７）１１号联合通知设立的，其职责负责火车站地区的社会治安、工商行政管理、市容管理等。按照该通知规定，火车站地区综合整治管理处随即成立。１９９７年３月４日，综管处根据工作需要，与茶园旅社的所有权人红星村委会协商后，发出综整治（１９９７）０４号通知，要征用茶园旅社。红星村委会于３月１３日终止了与原承包人的承包关系，并将该旅社移交综管处使用。综管处于３月１６日发出通知，要求原告搬离，原告拒不搬离，综管处只好查封商店，扣押物品。其行为系按综管处与红星村委会会议纪要的约定来执行的，是民事行为，不能按行政行为来诉讼。（２）原告承包该旅社店屋系在红星村委会不知情的情况下由原承包人处转承包而来，其承包关系不合法，不应予以保护。（３）红星村委会在发包前与承包人就明确约定"因国家征用，双方应无条件解除合同"。本案中，市政府决定征用该旅社，承包关系自然应无条件解除，原告非法转承包经营更应当无条件终止。综管处既没有侵犯原告租赁权也没有侵犯原告经营权。请法院依法驳回原告之诉。
审 判
晋安区人民法院经审理认为：被告在一审诉讼过程中，认识到自己行为违法，撤销其征用店屋和查封、扣押行政强制措施的具体行政行为；原、被告并就赔偿问题达成和解协议，原告申请撤诉。法院经审查认为原告撤诉申请，不违背法律规定，可予准许。福州市晋安区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，于１９９７年８月７日作出裁定：准许原告魏卫帆撤回起诉。
评 析
本案争议的焦点主要涉及以下三个问题：
一、关于被告的适格问题。
本案在审理过程中，对于综管处是否具备行政诉讼主体资格存在不同意见：有的意见认为，本案是综管处对原告作出征用店屋限期搬迁的决定和查封、扣押财物的行政强制措施，故应以综管处为被告；有的意见认为，设立火车站地区综合整治管理处是市委、市政府决定的，故应以市政府为被告；有的意见认为，综管处实际上是区政府根据市委、市政府的指示组建设立的，因而本案应当以晋安区政府为被告。区法院审查确认第三种意见是正确的：首先，根据行政法理论，行政主体分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体，是指根据宪法和有关组织法的规定，在机关成立时就当然获得行政职权的组织。授权性行政主体，是根据宪法和有关组织法以外的行政法律法规的授权而获得行政主体资格的组织。而综管处作为政府的综合执法机构，既不是按照宪法和有关组织法的规定而设立的，又没有相关行政法律法规的授权，故其不能成为行政执法主体，更不能成为行政诉讼主体。其次虽然综管处由福州市委、市政府两办公厅发文设立，其开办经费亦由市财政拨款，但不能将其视为由市政府组建。"两办"榕委办（１９９７）１１号通知中明确规定，其机构设置、人员编制、人员调配、干部管理均隶属于晋安区政府；综管处作为火车站地区综合治理的行政管理机构，由晋安区负责管理。因此，综管处实际上是区政府根据市委、市政府的指示组建设立的，故本案不能以市政府为被告，而组建设立该行政执法机构的晋安区政府才是本案的适格被告。
二、关于被告具体行政行为的合法性问题。
本案被诉具体行政行为是否合法，可从以下三个方面进行分析：在主体上，综管处既非职权性行政主体，又非授权性行政主体，因而其不能以自己的名义行使行政征用权和采取行政强制措施；在实体处理上，综管处决定征用原告租赁的房屋、限期搬迁，采取查封商店、扣押财物行政强制措施，法律法规既没有赋予其这种权力，综管处也没有实施这些一系列具体行政行为的事实根据（如所谓市政府决定征用该店屋）和法律依据；在程序上，综管处作出征用店屋、限期搬迁决定和查封商店、扣押财物等行政强制措施，都明显地违反了法律法规规定应遵循的程序。综上，被告的具体行政行为严重违法，是显而易见的。
必须特别强调指出，行政机关采取行政强制措施，是针对特定对象所采取的暂时限制人身自由和财产流通的强制手段，其目的和作用在于为查明案件真实情况，作出正确处理决定提供保障。因为行政强制措施涉及我国宪法规定保护的公民、法人的人身和财产的基本权利，因此，行政机关采取行政强制措施，必须严格依照法律规定进行。福建省人大常委会制定的《福建省行政执法程序规定》第二十九条规定："行政执法机关根据法律、法规规定，对相对人采取行政强制措施，必须符合下列要件：（一）行政执法机关必须依法设立；（二）在法律、法规明确授权的范围内；（三）确有必要采取行政强制措施；（四）行政强制措施的范围仅限于与实施行政强制措施目的直接有关的人、物、行为；（五）行政强制措施应适当，以达到其目的为限度；（六）符合法定程序。"第三十条、第三十一条规定：行政机关采取行政强制措施，必须按照规定的要求制作载明采取行政强制措施的目的、时间以及所依据的法律、法规名称及其条款的书面决定书；必须依法送达相对人，即时采取的行政强制措施，应在２４小时内将决定书送达；必须将扣押、查封物品或款项制作清单，记明财物的名称、种类、规格、数量和完好程度等，由承办人和相对人签名或者盖章，清单由执行单位和相对人各执一份；退还扣押财物时，必须由相对人凭单验收，扣押财物灭失、损坏的，行政机关应负责赔偿。本案中，综管处对原告采取查封商店、扣押财物强制措施，既严重违背了行政强制措施的目的，又严重违反了上述法规、规定的具体步骤、形式、手续等程序。首先，综管处是因为原告没有在其限定的时间内搬迁，因而采取这种强制手段，以逼使原告搬迁，这与行政强制措施的目的严重相悖；其次，没有按照规定的要求制作书面决定书，并依法及时送达；再次，没有制作记明被查封扣押财物的名称、数量及完好程度的清单，并由承办人和相对人签名盖章，等等。
三、关于行政侵权赔偿问题。
综管处作为区政府的综合执法机构，错误地采取查封、扣押财产强制措施，给原告造成了经济损失，显然是一种行政侵权行为。依据《国家赔偿法》的有关规定，被告晋安区政府应对因其具体行政行为而给原告造成的损失承担赔偿责任。本案鉴于当事人双方已自愿就赔偿损失问题达成和解协议并予以履行，一审法院没有再进行认定。这里必须指出的是，根据法律规定，行政赔偿问题，可以适用调解。一般地说，这种调解是在法院主持下进行的，调解协议应不违背法律原则和具体规定，在这种情况下人民法院才予确认。本案原、被告就行政赔偿问题自行和解达成协议，对此，法律未作具体规定，但这种和解也应以不违背法律原则和具体规定为条件