扬中市人民政府、钱世林诉钱仕明、钱仕鹏不服行政复议决定案
江苏省高级人民法院行政判决书
（2002）苏行终字第071号
上诉人（原审被告）扬中市人民政府，住所地扬中市江洲西路8号。
法定代表人孙金林，该市市长。
委托代理人董泽富，扬中市人民政府法制局干部。
上诉人（原审第三人）钱世林，男，38岁，汉族，扬中市人，农民，住扬中市油坊镇老郎村25组。
委托代理人张德云，江苏镇江正新律师事务所律师。
委托代理人于德跃，江苏镇江正新律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）钱仕明，男，53岁，汉族，扬中市人，农民，住扬中市油坊镇老郎村25组。
被上诉人（原审原告）钱仕鹏，44岁，汉族，扬中市人，农民，住扬中市油坊镇老郎村25组。
上诉人扬中市人民政府、钱世林因钱仕明、钱仕鹏不服行政复议决定一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2002）镇行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2002年9月17日对本案进行了公开审理。上诉人丹阳市人民政府的委托代理人董泽富、上诉人钱世林的委托代理人张德云、于德跃，被上诉人钱仕明、钱仕鹏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审经庭审举证质证认定，1998年3月24日，原长旺镇人民政府批准第三人钱世林原地翻建二层楼房，朝向是座北朝南，位于其北面的两原告钱仕明、钱仕鹏房屋为座东朝西，钱世林房屋距钱仕明、钱仕鹏房屋南侧最小间距为1.8米。在建房过程中，第三人钱世林擅自增建第三层楼房，檐高2.8米。同年5月26日扬中市原长旺镇人民政府认为，钱世林在建房过程中违反村镇工程建设许可证规定的内容，擅自增建第三层，建筑面积70平方米，增加檐高2.8米，影响了他人房屋的采光通风，依照《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十二条及《镇江市村镇建设管理暂行规定》第六十五条第二款的规定，作出限定钱世林在收到本处罚决定书后二十日内自行拆除擅自增建的第三层建筑物（建筑面积70平方米）的长罚字（98）第7号行政处罚决定。同年7月29日，扬中市人民政府扬府复字[1998]第10号行政复议决定认为，钱世林未经批准，擅自增建第三层房屋，违反了《江苏省村镇规划建设管理条件》有关规定，应予处罚，但其房屋并不严重影响村镇规划，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十二条、《行政复议条例》第四十二条第四项规定，决定变更长旺镇人民政府长政罚字（98）第7号行政处罚决定，对钱世林处以罚款人民币一万元。钱仕明、钱仕鹏不服，诉讼至扬中市人民法院，扬中市人民法院（1998）扬行初字第12号行政判决认为，钱世林未经批准，擅自增建第三层楼房，影响了两原告的通风、采光，侵犯了他们的合法权益，理应责令其限期拆除，扬中市人民政府扬府复字[1998]第10号行政复议决定适用法律不当，且罚款一万元依据不足，故依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决撤销扬中市人民政府于1998年7月29日作出的扬府复字[1998]第10号行政复议决定。判决后，钱仕明、钱仕鹏及钱世林均不服，向镇江市中级人民法院提起上诉，镇江市中级人民法院（2000）镇行终字第15号行政判决，钱世林未经批准擅自增建第三层楼房，因其房屋距钱仕明、钱仕鹏房屋南侧最近距离仅次1.8米，影响了钱仕明、钱仕鹏的通风采光，严重影响村镇规划，应责令限期拆除。扬中市人民政府所作的扬府复字[1998]第10号行政复议决定适用法律不当，应予撤销，一审法院判决适用法律不当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款规定，判决：一、维持扬中市人民法院（1998）扬行初字第12号行政判决；二、扬中市人民政府于本判决生效后三个月内重新作出复议决定。扬中市人民政府2001年3月27日重新作出了扬府复字[2001]第13号行政复议决定，油坊镇人民政府至今未作出处罚决定。
原审法院认为，根据法律规定，认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民，法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。扬中市人民政府2001年3月27日作出的扬府复字[2001]第13号行政复议决定撤销了原长旺镇人民政府长政罚字（98）第7号行政处罚决定，并责令油坊镇人民政府重新作出处罚，属于行政诉讼法规定的改变原具体行政行为的情形，复议机关是被告。被告扬中市人民政府认为，所诉复议决定系内部运作行为，且未对钱仕明、钱仕鹏的权利义务产生实际影响，故其认为不可诉的理由不能成立，本院不予采纳。钱世林未经批准，擅自增建第三层房屋，且距钱仕明、钱仕鹏房屋南侧仅1.8米，严重影响村镇规划及相邻人的通风、采光的事实，已经两级法院审理，被扬中市人民法院（1998）扬行初字第12号及本院（2000）镇行终字第15号行政判决所确认。现被告扬中市政府重新作出的复议决定所认定的事实、理由与法院生效判决向悖，该复议决定缺乏事实依据、法律依据，且证据不足。综上，被诉复议决定撤销原长旺镇人民政府长政罚字（98）第7号行政处罚决定并责令油坊镇人民政府重新作出处罚错误，主要证据不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决：一、撤销扬中市人民政府2001年3月27日作出的扬府复字[2001]第13号行政复议决定；二、判决扬中市人民政府于本判决生效后一个月内重新作出复议决定。案件受理费100元，由被告扬中市人民政府负担。
上诉人丹阳市人民政府上诉称：原一、二审及镇江市中级人民法院（2002）行初字第9号行政判决依据江苏省高级人民法院的批复认定钱世林建筑严重影响规划，证据不足；其作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，应予维持。
上诉人钱世林上诉称：一审法院认定事实错误，程序违法；被上诉人诉讼请求不明确，前后矛盾，一审法院不应支持其诉讼请求；扬中市人民政府作出不拆除上诉人所建第三层房屋改为罚款，具有合法性和合理性。
被上诉人钱仕鹏答辩称：钱世林擅自增建的第三层建筑严重影响规划，已被生效法律判决所确认。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，上诉人的上诉请求应予以驳回。
被上诉人钱仕明未作书面答辩，庭审中表示同意钱仕鹏答辩意见。
原审被告丹阳市人民政府向原审法院提交的证据材料有：1、钱世林的行政复议申请书；2、钱世林签定的施工承包合同；3、建筑工程施工执照；4、钱世林的江苏省村镇工程建设许可证；5、钱世林的居民建房用地许可证；6、扬中市人民政府行政复议案件立案审批表；7、扬中市人民政府行政复议委员会案件受理通知书；8、扬中市人民政府行政复议委员会答辩通知书；9、长旺镇人民政府行政复议答辩状；10、1998年6月6日钱桂生的人民来信，并附有群众签名；11、举报人提供的七张照片的复印件；12、受理立案呈批表；13、1998年2月3日钱世林建房申请；14、钱世林的扬中市居民建房申请表；15、钱世林的扬中市居民建房用地审批表；16、现场勘验检查记录；17、停止施工通知书及送达回证；18、1998年4月28日、5月4日对钱世林的两次询问笔录；19、1998年5与4日对老郎村委会主任温志国的询问笔录；20、行政处罚审批表；21、扬中市原长旺镇人民政府长政罚字（98）第7号行政处罚决定书及送达回证；22、1998年7月27日扬中市人民政府法制局对钱世林的谈话笔录；23、扬中市人民政府扬府复字[1998]第10号行政复议决定书及两张送达回证；24、镇江市中级人民法院（2002）镇行终字第15号行政判决书；25、扬中市人民政府府扬府复字[2001]第13号行政复议决定书。以上证据用以证明钱世林违法建设的事实及各部门历次处理情况。
原审原告钱仕明、钱仕鹏向原审法院提交的证据材料有：1、2002年1月22日钱仕明、钱仕鹏给镇江市中级人民法院行政庭的信；2、2002年2月28日钱仕明、钱仕鹏给扬中市委书记的信；3、2002年3月2日钱仕明、钱仕鹏给扬中市委书记、市长的信；4、2002年3月12日给镇江市中级人民法院行政庭、执行庭的信（未署名）；5、2002年3月25日钱仕明、钱仕鹏给镇江市人大、政法委的信；6、2002年3月29日钱仕明、钱仕鹏给镇江市人大、政法委的信；7以上证据用以证明钱仕明、钱仕鹏曾多次向人大、市委、法院等部门反映情况。7、扬中市原长旺镇人民政府长政罚字（98）第7号行政处罚决定书；8、扬中市原长旺镇人民政府1998年6月24日作出的行政复议答辩书；9、扬中市人民政府扬府复字[1998]第10号行政复议决定书；10、扬中市人民法院（1998）扬行初字第12号行政判决书；11、镇江市中级人民法院（2000）镇行终字第15号行政判决书；12、扬中市人民政府2001年3月27日作的扬府复字[2001]第13号行政复议决定书。以上证据用以证明各级政府、法院历次处理钱世林违法建设的情况。
上述证据均已随案移送本院。
本院经庭审质证认定，被告提供的第2、3份证据与本案无关联性，不予采信，其余证据材料符合证据的客观性、关联性、合法性原则，本院予以采信。原审法院认证正确。
本院根据庭审确认的证据，认定的案件事实与原审无异。
庭审辩论中，本案当事人围绕本案争议焦点，即原审判决认定钱世林擅自增建的第三层建筑严重影响村镇规划和钱仕明、钱仕鹏住宅的通风、采光是否正确，对被诉具体行政行为的合法性、原审判决的合法性进行了辩论。上诉人扬中市人民政府认为，其所作出的复议决定，虽撤销了原长旺镇人民政府的处罚决定，但并没有对钱世林擅自增建的第三层建筑的性质及如何处理作出结论，而是有待于油坊镇人民政府进一步调查核实后重新作出处理，故该复议决定属行政机关的内部文件，对钱仕明、钱仕鹏的权利义务不产生直接的影响，钱仕明、钱仕鹏的起诉不属于人民法院受案范围；对钱世林擅自增建的第三层建筑是否影响钱仕明、钱仕鹏住宅的通风采光，应当通过有关技术鉴定确定，镇江市中级人民法院（2000）镇行终字第15号行政判决及（2002）镇行初字第9号行政判决认定该房屋严重影响规划，影响钱仕明、钱仕鹏的通风采光无事实依据；钱仕明、钱仕鹏自己亦存在擅自增建第三层楼房的违法行为，且即使拆除钱世林违法建造的第三层楼房，亦不能改变钱世林房屋距钱仕明、钱仕鹏房屋南端1.8米的事实，影响"通风采光"的状况不能根本消除。上诉人钱世林同意扬中市人民政府的意见并认为，其所建房屋的1_2层虽影响被上诉人房屋1_2层的通风采光，但该部分建筑属合法建筑。其违法所建的第三层建筑虽影响被上诉人房屋第三层的通风采光，但被上诉人的第三层房屋亦属违法所建，不受法律保护。被上诉人钱仕明、钱仕鹏认为，丹阳市人民政府作出的复议决定，撤消了原长旺镇人民政府的处罚决定，这是对原处罚决定的变更行为，该行为对其合法权益有着直接的影响；其建房在先，钱世林建房在后，钱世林所建房屋离其房屋南侧仅1.8米，房屋檐口高度不符合《镇江市村镇建设管理暂行规定》，严重影响村镇规划及其房屋的通风采光，原审判决认定事实清楚。上诉人提出其房屋第三层亦为违法所建，既无证据证明，也不符合事实。
本院认为，上诉人扬中市人民政府作出的扬府复字[2001]第13号行政复议决定，改变了原长旺镇人民政府的原具体行政行为，对当事人的权利义务可能产生实际影响。被上诉人钱仕明、钱仕鹏对该复议决定不服，依法提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围，故上诉人以该复议决定系内部文件，对钱仕明、钱仕鹏及钱世林的权利义务不产生实际影响为由，认为本案不属行政诉讼受案范围的理由不能成立。原长旺镇人民政府长政罚字（98）第7号行政处罚决定认定上诉人钱世林未经批准擅自增建第三层房屋，且该房屋严重影响村镇规划及相邻人通风采光的事实已被镇江市中级人民法院（2000）镇行终字第15号生效行政判决所确认，上诉人扬中市人民政府于其后作出的该行政复议决定，认为原长旺镇人民政府的该行政处罚决定认定事实不清，证据不足的理由与镇江市中级人民法院（2000）镇行终字第15号生效行政判决所确认的上述案件事实不符。故原审法院以上诉人扬中市人民政府作出的扬府复字[2001]第13号行政复议决定所认定的事实、理由与法院生效判决相悖，缺乏事实依据和法律依据，且证据不足为由，判决撤销该行政复议决定，责令上诉人扬中市人民政府重新作出复议决定并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费人民币100元，由上诉人扬中市人民政府、钱世林各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 耿宝建
代理审判员 蒋学群
二○○二年九月十七日
书 记 员 陈 迎