沈继平诉宿迁市建设局不予颁发建设工程规划许可证违法案
江苏省高级人民法院行政判决书
上诉人(原审原告) 沈继平，男，1962年12月21日生，汉族，宿迁市人，农民，住宿迁市宿城区项里街道办事处。
被上诉人(原审被告) 宿迁市建设局，地址在宿迁市洪泽湖路。
法定代表人 华志明，该局局长。
委托代理人 高健，宿迁河滨律师事务所律师。
委托代理人 郑华菊，宿迁河滨律师事务所律师。
原审被告 宿迁市宿城区人民政府，地址在宿迁市幸福路。
法定代表人 吕德明，该区区长。
委托代理人 吴新军，宿迁河滨律师事务所律师。
上诉人沈继平诉宿迁市建设局、宿迁市宿城区人民政府不予颁发建设工程规划许可证违法一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2002）宿中行初字第017号行政判决，向本院提起上诉。本院于2003年3月4日立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈继平，被上诉人宿迁市建设局的委托代理人郑华菊，原审被告宿迁市宿城区人民政府的委托代理人吴新军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审经庭审举证质证认定：1997年6月，沈继平在原宿城区宿城镇城西村七组(现宿城区河滨街道办事处楚苑居委会)建房。1997年7月2日，沈继平向当时的宿城镇村镇建设办公室提出建房申请并交纳工本费、配套费共计800元，期间沈继平在未最终取得房屋建设的有关证件情况下，建成平房三间。1999年因城市建设需要，沈继平所建房屋被拆迁，由于拆迁时其提供不出建设房屋的批准证件，未得到任何拆迁补偿。
原审法院认为：沈继平所建房屋位置在地级宿迁市成立以前已被原宿迁市人民政府列入宿迁市1990--2010年城市规划区范围。根据《中华人民共和国城市规划法》规定，在城市规划区内进行建设，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证件。在地级宿迁市成立以后，宿迁市人民政府、宿迁市建设委员会于1997年4-6月间相继出台规范性文件，将在宿迁市城市规划区范围内批准建设的权利统一划归宿迁市建设委员会，明确规定收取市政公用基础设施配套费工作由市建委城市规划管理处在发放建设用地规划许可证和建设工程规划许可证前收取。据此，1997年7月，沈继平申请建房时，批准建房的职权在宿迁市建设委员会。沈继平向当时的宿城区宿城镇村镇建设管理办公室提出口头建房申请，并向该办公室交纳工本费、配套费800元，可以认定原宿城镇村镇建设管理办公室无收费发证职权，但由于当时宿城镇村镇建设办公室已隶属宿迁市建委，宿城镇村镇建设办公室基于发放房屋建设证件而收费的行为，应视为是宿迁市建设委员会的委托行为。宿迁市建委在收取上诉人建房费用后，对其是否符合发证条件应给予合法性审查。根据1990年11月颁布的《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十六条规定，办理建设工程规划许可证，首先应由申请人持建设项目批准文件和建设用地证件向城市规划行政主管部门提出建设申请。沈继平1997年口头申请办理房屋准建证时未依法提供相关批准文件，其虽然交了部分费用，但法律并没有规定交纳了相关费用，就应当为申请人发放房屋准建证。宿迁市建设局在收到沈继平部分费用后应当及时告知其还需提供哪些相关手续并应对是否符合发证条件给予明确答复。宿迁市建设局未告知上诉人应履行相关手续的行为，属实施行政权过程中的行政不作为行为。但对此行为，沈继平自1997年至1999年10月房屋建成后的两年多时间并没有提起诉讼。本案中，沈继平仅以其交纳了相关费用即认为自己应当获得准建证并认为宿迁市建设局未向其发放准建证行为违法，无法律依据，其诉讼请求不应得到支持。另，宿城区人民政府没有批准建房的法定职责，且在宿城镇被撤销之前宿城镇村镇建设办公室已被调整隶属宿迁市建委，因此，沈继平将宿城区人民政府列为本案共同被告缺乏事实及法律依据，应当依法予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回了沈继平的诉讼请求。案件受理费100元，其他诉讼费400元；合计500元由沈继平负担。
上诉人沈继平上诉称：原审判决认定其于1997年6月建房缺少依据；其提出建房申请符合规定，被上诉人在审查后要求上诉人交纳有关费用就应给予答复或办证；被上诉人不予颁证无事实和法律依据。请求本院依法撤销原判，确认被上诉人不予颁发建设工程规划许可证行为违法。
被上诉人宿迁市建设局答辩称：原审判决认定上诉人沈继平于1997年6月建房是正确的；上诉人沈继平没有获得建设工程规划许可证的原因是其未按相关规定提出申请；上诉人沈继平起诉已过诉讼时效。故被上诉人宿迁市建设局不存在行政不作为的违法行为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法予以维持。
因上诉人沈继平未对原审判决认定的宿迁市宿城区人民政府不是本案适格被告问题提出上诉，故原审被告宿迁市宿城区人民政府未陈述答辩意见。
上诉人沈继平提出上诉后，原审法院已将各方当事人在原审提交的证据随案移送本院。
本院庭审中，除有关沈继平建房时间问题外，上诉人和被上诉人对原审判决中其它事实的认定均无异议。
上诉人沈继平认为：其建房时间为1997年7月3日至7月19日，原审认定为1997年6月不当。
被上诉人宿迁市建设局认为：原审判决对此事实的认定是基于上诉人自己提供的证据。
合议庭认为：根据上诉人沈继平在原审中提供并经质证的2000年5月16日、20日宿城区宿城镇楚苑居委会、原宿城区宿城镇村镇建设办公室出具的书面证明以及原审法院依职权调取并经质证的对原宿城镇党委副书记、宿城镇村镇建设办公室主任何光龙的调查笔录，应当认定其建房时间为1997年6月。
本院庭审辩论中，各方当事人围绕上诉人沈继平是否向被上诉人宿迁市建设局提出建房申请；被上诉人宿迁市建设局未给上诉人沈继平颁发建设工程规划许可证的行为是否合法，以及原审判决的合法性进行了辩论。
上诉人沈继平认为：宿迁市建设局下属的原宿迁市宿城镇村镇建设办公室在1997年8月间给其他人发放过建设工程规划许可证，而在接受其申请及800元费用后，却没有发证。故被上诉人宿迁市建设局未予颁发建设工程规划许可证行为违法。
被上诉人宿迁市建设局认为：上诉人沈继平没有按照相关规定向有权发证机关提出建房申请，也没有提交符合规定的申请发证材料，上诉人沈继平不应得到建设工程规划许可证，本案不存在行政不作为行为。
本院认为：上诉人沈继平1997年6月所建房屋位于原宿迁市1990-2010年城市规划区范围。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、1990年11月3日颁布实施的《江苏省实施〈中华人民共和国规划法〉实施办法》第二十八条的规定，其建房时应向宿迁市建设局提交建设项目批准文件和建设用地许可证等，并领取建设工程规划许可证后才能实施建房。上诉人沈继平于1997年7月2日向被上诉人宿迁市建设局下属的原宿迁市宿城镇村镇建设办公室提出口头建房申请时，只交纳800元人民币工本费、配套费，未提交其它批准文件。原宿迁市宿城镇村镇建设办公室在收取上述费用后，本应对上诉人沈继平的申请是否符合发证条件进行全面审查，而其却未告知沈继平应补交有关费用及应提交其它有关批准文件，此不作为行为显属不当，但仅以此确认被上诉人宿迁市建设局未给上诉人沈继平颁发建设工程规划许可证行为违法，缺乏法律依据。上诉人沈继平认为其向被上诉人宿迁市建设局交纳了部分费用后就应获得建设工程规划许可证，而要求法院确认被上诉人未予颁发建设工程规划许可证行为违法的上诉理由依法不能成立，原审法院对此问题的审理及裁判，认定事实清楚，判决驳回上诉人沈继平的诉讼请求并无不当。根据江苏省宿迁市人民政府宿政发（1997）106号文"关于城市规划区内市县区城建城管部门职责分工的意见"，宿政发（1997）107号文"关于调整部分事业单位隶属关系的通知"，原宿迁市建设委员会（1997）"关于加强城市规划区内管理的通告"的规定，宿迁市审批发放城市规划区内建设工程规划许可证的职责由原宿迁市建设委员会(现为宿迁市建设局)承担，原宿城镇村镇建设办公室于1997年4月已隶属宿迁市建设局。故上诉人沈继平向人民法院提起行政诉讼时应以宿迁市建设局作为被告。其将宿迁市建设局、宿城区人民政府列为本案的共同被告无法律依据。原审法院认为宿城区人民政府没有颁发建设工程规划许可证职权，不应作为本案适格被告是正确的。但仅在判决理由中指出应驳回该起诉，而未单独就此问题作出裁定或在判决主文中予以明确，亦属不当，但此并未影响当事人实体权益的保护。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费人民币100元，由上诉人沈继平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 史 笔
代理审判员 蒋学群
代理审判员 耿宝建
二00三年三月三十一日
书 记 员 李 昕